作者：吕艳滨，中国社会科学院法学研究所研究员、国家法治指数研究中心副主任、法治蓝皮书副主编、法治蓝皮书工作室主任。

摘要：加强基层法院法官的能力建设,是一项系统工程,要合理调配人员配比,科学评价法官工作质效;要通过文书公开等倒逼法官做好文书说理,向信息化要生产力;也要做好法官保障工作,提升其职业荣誉感,还应加强和完善监督体系,确保司法权不被滥用。

关键词：法官能力；司法改革；办案质量

来源：《人民论坛》2018年第6期。

党的十八大以来,国家全面推进新一轮司法改革,几年来数十项改革任务相继出台、成效显著。本轮司法改革的目标是保证公正司法,提高司法公信力,其核心是要从体制机制上解决“人”的问题,要提升司法人员的职业化、专业化水平,规范司法人员的行为,保障司法机关依法独立公正行使审判权、检察权。实践中,绝大多数案件在基层并由基层法院的法官负责审理,与群众直接接触的也主要是基层法院的法官,因此,基层法院的法官办案能力及案件办理质量如何,直接关系到是否可以实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标,成为关系司法改革成败的关键点。

合理调配人员配比,科学开展质效考核

法官所从事的审判工作归根结底是一种需要综合各方面知识的脑力劳动,需要有充裕的时间了解案情、研究案情,需要有更多的时间学习钻研专业知识,以不断提高自己。但实践中,很多基层法院的案件量不断激增,案多人少矛盾十分突出。当前推行的员额制改革有效解决了过去一段时间法官专业化水平不高的问题,但百分之三十几的员额比例在很多地方远远无法应对不断增长的案件数量。因此,在依靠员额制解决了法官任职资格和门槛的问题后,还需要进一步科学设定员额比例,尤其是设定合理的人案比,对于法官编制既要严控,不能随意扩编,又要通过诉讼与非诉讼化解机制有机衔接、审判案件繁简分流等对案件进行必要的分流,更要注意根据案件数量发展态势,机动地调整员额,确保人案比符合法官承受能力,让法官有时间休息、有精力学习,这样才能让法官有可能苦练内功、提升裁判水平。

对法官业绩进行质效考核是对法官能力进行评价的重要方法。长期以来,法院内部形成了一套体系化的质效考核指标体系,至少包括一审简易程序适用率、当庭裁判率、一审服判息诉率、民事案件调解率、撤诉率、信访率、结案率、执行到位率等指标。这些指标关系到法官业绩甚至所在法院的排名,因此成为法官工作的重要指引。近年来法院内部强调不进行各种排名,但实践中,用质效考核结果评价法院、业务庭乃至法官工作成效和工作能力,无疑是最简单易行且最容易看到效果的,因此,这也使其成为非常重要的“指挥棒”。毫无疑问,对法官乃至业务庭、法院的部分审判执行数据进行统计分析,有助于司法行政部门掌握审判执行的业务状况,为科学化、精细化决策和法院管理提供了重要的参考。但用其考核法官业绩则未必全部符合司法规律。比如服判息诉率虽然可在一定程度上反映案件审判质量,但上诉是当事人的权利,不能简单地将当事人行使上诉权归咎为法官裁判质量不好。又比如执行案件的执行到位率虽可以在一定程度反映债权人权益的实现程度和执行部门乃至执行法官的尽职程度,但必须看到,执行到位率更多受制于执行案件复杂程度、执行标的物变现难易程度等,这些都不单纯是执行法官可以左右的。因此,要让广大基层法院的法官可以安心钻研业务,实现让审理者裁判、让裁判者负责的改革目标,必须进一步审视现有的质效考核指标,剔除不符合司法规律的考核指标,让法官工作回归其应有的状态。

倒逼裁判文书说理,向信息化要生产力

裁判文书是案件审判的最终结晶,裁判文书是否说理、说理是否充分,是让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的必然要求,也是确保当事人服判息诉、维护并提升司法权威的必然要求。裁判文书的公开不是最终目的,通过公开向公众展示法官认定案件事实、适用法律、得出裁判结论的推理过程,才能真正实现裁判文书公开对提升司法水平、规范司法权力运行的倒逼作用。因此,应当结合裁判文书公开工作,形成立体化的公开机制,倒逼法官做好文书说理。

首先,进一步按照最高人民法院要求,贯彻裁判文书以公开为常态、不公开为例外的原则,除法定不公开的文书外,所有裁判文书都应上网公开,接受社会监督。其次,在裁判文书集中公开的基础上,各基层法院应当进一步选取社会关注度高、对于公序良俗等有重大影响的案件,配合裁判文书公开,实行庭审公开、起诉书及答辩状公开、重要证据公开等一体化、立体式公开,并配合做好案情介绍及文书解读,积极回应社会关切,进而倒逼文书说理。再次,各级法院应当定期组织资深的法官、律师及专家学者对裁判文书开展评查,择其优者予以表彰,择其劣者予以警示,在法官内部形成一股不仅要把案件办出去、还要把案件办成精品的良好风气。

信息化是现代化的重要体现。近年来,各级法院在国家信息化发展过程中不断探索推进法院信息化工作,将信息化技术应用到司法审判执行、司法管理的全过程,依靠信息化技术,把握司法工作规律,提高审判能力,实现审判执行流程再造,推进审判方式的变革,做到全程留痕、实时监督,促进司法行为规范化。在助力法官能力建设方面,法院信息化也大有作为。法院信息化不是简单地采购和更新换代新型信息化设备,或者设计些新软件,而是要着眼于服务审判执行、提高法官工作效率。可以说,法院信息化的成功推进可以有效减轻法官办案的负担,并为其办案提供有效的辅助支持,实现向信息化要生产力。

但在法院信息化推进过程中,目前还普遍存在基层法官排斥信息化的问题,除了个别法官对信息化有关的新事物难以接受和适应外,更主要的是由于一些信息化系统不够成熟,未能从审判执行的规律及需求入手设计程序,未能体现方便办案的优势,且不同业务部门、不同级别和地区的法院之间的数据难以共享,反倒让不少法官产生了信息化就是繁琐的填表、反复的录入与无穷尽的扫描等负面印象。这就要求信息化的推进必须消除信息化和审判执行业务“两张皮”的弊病,加强技术与业务的融合,以满足业务需求、消除数据孤岛,真正服务基层法官办案。

提升职业荣誉感,强化对法官的监督

法官头顶国徽,代表国家行使审判权,应具备极高的权威和荣誉感,但实践中,对广大法官的保障工作仍需完善。据调查,法官遭受违法侵害的情况并不少见,虽然中央颁布了《保护司法人员依法履行法定职责规定》、最高人民法院发布了有关的细则,但未来还是有必要研究在立法上设立藐视法庭罪的可行性,并从实施层面降低威胁、侮辱法官行为的惩戒难度。此外,法官的薪酬等生活保障仍有提升空间。这一点在基层法院中显得尤为突出,虽然担任法官等公职不是发财之道,但也应保障法官等公职人员面对不断攀升的养老、医疗、育儿、住房成本,可不为利益的诱惑所动。近年来,一些法院出现了法官尤其是经验丰富的法官离职的现象,对此,我们一方面要泰然处之,毕竟人才的交流互动是社会不断进步的表现,但另一方面,也要有危机感,要研究是否有必要引入法官等公职人员薪酬的动态调整机制,确保法官可以安心工作。

任何权力都需要进行监督,不受制约的权力必然会腐败——这是已经被实践证明的定理。司法改革的胜利推进要实现让审理者裁判、让裁判者负责的要求,为此,中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等文件。随着改革的推进,主审法官可以直接签发裁判文书,院庭长不能再过问案件。这是依法保障人民法院独立行使审判权的重要体现。但也必须注意到,随着改革的推进,法官个人手中的权力越来越大了。在一些沿海发达地区,标的额在5000万以下的民商事案件都下放给基层法院办理,主审法官能否经得住来自案件当事人等的影响,值得关注。以前办案院庭长还可以对案件审理把关,现在所有的担子都压在主审法官身上,其权力加大了,压力也增加了,同时,违法违纪情况发生的风险系数也相应提升了。因此,不仅要警钟长鸣,重视警示教育,防控廉政风险,更要加强体制机制建设,规范法官裁判。除了严格执行审判回避、任职规避、二审及审判监督等制度外,还需要加强法院信息化建设,实行网上办案,让所有案件流程节点和案件材料都暴露在案件管理系统中,防止将案卷锁在承办人抽屉里的现象,加强对案件流程节点的控制,利用信息化“牢笼”规范司法权力运行。同时,还应当进一步加大司法公开力度,利用案件流程节点公开、裁判文书公开、执行信息公开、庭审公开四大公开平台,将案件无死角、全流程公开给社会,接受当事人及社会公众的监督和质疑,以进一步落实司法责任制。