摘要：就新冠疫情对中国发起的诉讼是典型的诬告滥诉，既违反国际法也违反美国法。美国《外国主权豁免法》推定外国享有管辖豁免的规定也体现了一国法院不得管辖外国政府行为的国际法规则，据此新冠疫情诬告滥诉案件应被撤销。虽然《外国主权豁免法》是一部长臂管辖法，但原告必须证明存在管辖豁免例外且已合法有效送达被告，否则美国法院对被告没有对人管辖权。中国中央政府和地方政府，以及政府直接控股的在中国注册成立的国有企事业单位属于《外国主权豁免法》上的“外国国家”，有权主张管辖豁免。美国原告向中国主体邮寄送达起诉材料是非法无效的，美国法院不能享有对人管辖权。中国政府及相关主体防控新冠疫情的行为不构成 “商业行为例外”“侵权例外”“恐怖主义例外”，美国法院应依职权主动认定没有事项管辖权，驳回原告起诉。即使外国政府未出庭抗辩管辖权，美国政府亦应出具利益声明书，要求美国法院驳回原告起诉，防止美国法院因不熟悉主权豁免问题而侵犯外国政府依据国际法和《外国主权豁免法》所享有的豁免权利。中国已签署但未批准《联合国国家及其财产管辖豁免公约》，应适时将该公约转换为国内法，制定中国的《外国国家豁免法》。
关键词：《外国主权豁免法》长臂管辖对人管辖权事项管辖权
综合美国媒体报道，2020年3月份以来，美国已有多起以中国政府、相关部委和事业单位等为被告的新冠疫情相关的诬告滥诉案件，且美国一些政客还提议修改美国1976年《外国主权豁免法》（the Foreign Sovereign Immunities Act），以打开起诉中国政府的闸门。对此，已有学者批评美国原告提起的诬告滥诉违反国际法，没有事实和法律依据，[1]本文进一步阐述美国新冠疫情诬告滥诉的违法性。因为管辖权是美国法院审理案件、作出判决的前提，故本文首先介绍《外国主权豁免法》上长臂管辖（long-arm jurisdiction）的由来，接着介绍《外国主权豁免法》上“外国国家”的概念及中国政府为什么享有管辖豁免，然后从送达角度分析《外国主权豁免法》上的对人管辖权及邮寄送达的非法无效、从豁免例外角度分析美国法院对新冠疫情诬告滥诉没有事项管辖权，结论是新冠疫情诬告滥诉是违法的，其既不符合国际法，也不符合包括《外国主权豁免法》，美国法院应驳回原告起诉、撤销案件。
一、《外国主权豁免法》是一部长臂管辖法
虽然中美两国对“长臂管辖”一词的理解存在分歧，[2]但不影响中美两国均将《外国主权豁免法》视为长臂管辖法。美国的长臂管辖是指美国州法院或联邦法院对位于本州之外或本国境外的被告行使的对人管辖权，可以追溯到“国际鞋业公司案”（International Shoe v. State of Washington），[3]该案将非居民被告与法院地存在“最低限度联系”作为管辖依据。其后美国将解决美国国内州与州之间域外管辖依据的最低限度联系扩张到国际管辖领域，并在1976年制定《外国主权豁免法》，允许美国法院对外国政府行使对人管辖权，前提是原告已依据《外国主权豁免法》对外国政府合法有效送达且被告的行为属于管辖豁免例外的情形。
美国官方也承认《外国主权豁免法》是长臂管辖法。美国第94届国会在审议《外国主权豁免法》草案时提交的报告指出，[4]第1330（b）节在效果上规定对外国国家（含其政治分支机构、代理机构和媒介）的联邦长臂管辖法，这是遵循国会为哥伦比亚特区制定的长臂管辖法的模式，其中体现了最低限度联系的要求和充分的通知。[5]美国国务院认为，《外国主权豁免法》是一部联邦长臂管辖法，理由是只要依据该法中的送达规定进行了有效送达，法院就对外国国家、政治分支机构、代理机构或媒介拥有对人管辖权。[6]美国法院依据《外国主权豁免法》还管辖并命令作为案外人的外国代理机构或媒介提供证据。[7]
当然，《外国主权豁免法》上的长臂管辖存在一定的特殊性。如果被告是《外国主权豁免法》上的“外国”，且不存在管辖豁免例外，则即使原告已对被告有效送达，美国法院仍然既没有对人管辖权，也没有事项管辖权。如果存在有效送达，且存在豁免例外，则美国法院就同时具有对人管辖权和事项管辖权。[8]
美国原告起诉中国绕不开美国《外国主权豁免法》。正如美国国会报告所指出的，在用于解决外国国家在美国联邦或州法院提出的主权豁免问题上，《外国主权豁免法》设置了“唯一和排他性的标准”。[9]美国联邦最高法院也认为，在美国，对外国主权者行使管辖权的“唯一依据”是《外国主权豁免法》。[10]这意味着，无论原告以什么名义、诉因对外国国家提起诉讼，《外国主权豁免法》均应优先适用，并作为判断美国法院是否享有管辖权的唯一依据，美国法院不得援引其他立法规避《外国主权豁免法》对外国国家主权豁免的规定。
二、《外国主权豁免法》上的“外国国家”
《外国主权豁免法》规定的是“外国国家”的主权豁免，故判断哪些主体构成“外国国家”是适用《外国主权豁免法》的首要问题。《美国法典》第28编第1603（a）节规定，“外国国家”包括“外国政治分支机构或者外国代理机构或媒介。”对“外国政治分支机构”和“外国代理机构或媒介”的区分贯穿于整部《外国主权豁免法》，因为该法对这两类主体在送达、审判地、陪审团审判、惩罚性赔偿、执行豁免等方面都给予不同的待遇，但其并未界定“外国国家”和“外国政治分支机构”，只界定了“外国代理机构或媒介”。
（一）《外国主权豁免法》上的“外国政治分支机构”
毫无疑问，已独立的国家及其政府构成“外国国家”，至于该国是否得到美国的承认或与美国保持外交关系在所不问。从涉及清政府的湖广铁路债券引发的案件、[11]袁世凯政府的善后大借款引发的案件，[12]再到马绍尔群岛第一投资公司诉福建省马尾造船股份有限公司和中国政府执行仲裁裁决案（First Inv. Corp. of Marshall Islands v. Fujian Mawei Shipbuilding, Ltd.），美国法院均认定中国政府构成外国国家，给予豁免。[13]外国的地方政府、中央政府的部委显然也属于外国不可分割的部分，构成《外国主权豁免法》上的外国国家。例如，仰融诉辽宁省政府案（Rong v. Liaoning Provincial Government）、[14]加拿大天宇公司诉四川省政府和成都市青羊区政府案（Big Sky Network Canada, Ltd. v. Sichuan Provincial Government）、[15]洲际工业公司诉武汉工业国有控股集团有限公司和湖北省政府案（Intercontinental Industries Co v. Wuhan State Owned Industrial H, et al），[16]美国法院认为，辽宁省政府、四川省政府及成都市青羊区政府和湖北省政府均因是中国政府的“政治分支机构”而构成《外国主权豁免法》上的“外国国家”，有权主张豁免，应驳回原告起诉。
（二）《外国主权豁免法》上的“外国代理机构或媒介”
按照《美国法典》第28编第1603(b)节的规定，“外国代理机构或媒介”应同时满足如下三个要件：第一，该实体是一个独立法人，无论其称谓是公司、协会、基金会或任何其他实体，在其本国能以自己的名义起诉或应诉、签订合同、持有财产。第二，该实体是外国国家（或其政治分支机构）的一个机关，或者该实体的全部或大多数股份或其他所有权利益为外国国家（或其政治分支机构）所有，即外国国家对该实体的出资或持股比例超过50%。第三，该实体只能由外国国家依据其本国法在其本国设立，不能由外国国家依据美国法或第三国法律所创立。如果外国国家在美国或第三国获得或设立一个公司或其他法律实体，这样的实体被推定为从事本质上商业性的或私人性的活动。通常而言，符合“外国国家代理机构或媒介”定义的实体可以有多种形式，包括以自己名义行为并被起诉的国营公司、矿山企业、诸如海运公司或航空公司的运输组织、钢铁公司等。[17]
在界定一个实体到底是“政治机构”还是“外国代理机构或媒介”时，美国哥伦比亚特区巡回上诉法院主张核心职能（core functions）标准，认为核心职能主要是政府职能的外国实体是“政治机构”，核心职能是商业职能的外国实体是“外国代理机构或媒介”。[18]后来，各法院又将核心职能标准扩张适用于第1603节，用于区分外国国家本身（含政治分支机构）与“外国代理机构或媒介”。行使政府权力的实体是外国国家（含政治分支机构），核心职能是商业性的实体是“代理机构或媒介”，[19]但实践中还是存在一定程度上的混乱。[20]
关于被告是否构成《外国主权豁免法》上的“外国国家”，应以原告在起诉时被告的状态作为判断标准。[21]《美国对外关系法（第四次）重述》认为，应该参照国会立法报告的说明，从宽解释“外国机关”。[22]如果从宽解释“外国机关”，则在美国被诉的中国中央政府和地方政府属于外国国家及其政治分支机构、政府直接出资、控股的国有企事业单位属于“外国代理机构或媒介”，均可以根据《外国主权豁免法》主张主权豁免。[23]
政府直接控股的国有企事业单位主张豁免不会导致政府为国有企事业单位的行为承担责任，或者导致国有企事业单位为政府行为承担责任。美国联邦最高法院指出，在认定企业是否属于外国所有时不能适用揭开公司面纱原则，否则所有的国有企业的子公司都将被视为拥有同一个母公司。[24]在中国工商银行案中，[25]第二巡回法院明确必须区分外国国家及外国公司的独立性。在马绍尔群岛第一投资公司诉福建省马尾造船股份有限公司和中国政府执行仲裁裁决案中，[26]美国联邦法院认可中国的国有企业及其控股的子公司都分别具有独立的法律人格，认定没有证据证明政府参与国有企业的日常经营，驳回了原告的起诉。
三、《外国主权豁免法》上的对人管辖权
美国域外送达的规则非常复杂。《联邦民事诉讼规则》第4（j）（1）条规定，对外国国家或其政治分支机构、代理机构或媒介的送达应适用《美国法典》第28编第1608节。《美国法典》第28编第1330（b）节规定，如果外国政府不能享有第1605节至第1607节的豁免，则美国法院在依据第1608节对外国政府送达后享有对人管辖权。[27]依据《美国法典》第28编第1608节，对外国政府或其政治分支机构，与对外国政府的代理机构或媒介的送达存在重大区别。
（一）对外国国家和政治分支机构的送达
第1608（a）节要求按如下顺序送达给作为被告的外国国家和政治分支机构：（1）根据原告与被告对于送达的特殊安排送达；（2）若无特殊安排，依据可适用的关于司法文书送达的国际公约送达；（3）如无法按前述两种送达方式送达，由法院工作人员注明地址并通过任何挂号签收之邮递方式向相关外国外交部长送达传唤状、起诉状副本各一份和诉讼通知（notice of suit），[28]并附上该国官方语言译本；（4）如无法按第三种送达方式在30日内完成送达，由法院工作人员注明地址并通过任何挂号签收之邮递方式向华盛顿哥伦比亚特区的美国国务卿送达传唤状、起诉状副本各两份和诉讼通知，并附上该外国国家官方语言译本，抄送特别领事部门。国务卿应通过外交途径向外国国家转交上述文书副本各一份，并向法院工作人员发回核证无误的外交照会副本，注明文书转交时间。
美国原告显然未与中国政府就送达存在特殊安排，中国又反对邮寄送达，因此美国原告的邮寄送达非法无效。在文书送达领域，中美两国均是《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书公约》（以下简称《海牙送达公约》）缔约国，故在域外送达上应适用《海牙送达公约》。中国加入《海牙送达公约》时对第10条规定的邮寄送达作出保留，美国原告向中国邮寄送达传唤状和起诉状，是非法无效的。
中国加入《海牙送达公约》时指定司法部为中央机关，原告只能先通过《海牙送达公约》规定的中央机关送达。中央机关送达是指将美国原告须将起诉状和传唤状递交中国司法部，由中国司法部再转送给中国外交部以及其他被告。如中国司法部援引《海牙送达公约》第13条第1款以送达严重损害中国主权或安全为由拒绝送达，则向中国司法部送达并未满足《外国主权豁免法》上关于送达的规定，美国法院不能由此取得对被告的对人管辖权。
美方不得将传票送达给中国驻美国大使馆。2019年美国联邦最高法院在苏丹诉哈里森案（Republic of Sudan v. Harrison）中认定，原告应向苏丹外交部长办公室送达，向苏丹驻美国大使馆的送达无效，地区法院在未合法有效送达苏丹时，不能对苏丹行使对人管辖权，据此作出的缺席判决也无效，应予以撤销。[29]美国国务院公布也反对向外国驻美国大使馆或联合国代表团送达，要求只能依据《外国主权豁免法》即《美国法典》第28编第1608节的规定来送达。[30]当然，美国国务院允许通过外交送达，每次收费2,275美元。[31]
对外国国家及其政治分支机构的送达，只能严格适用《美国法典》第28编第1608（a）节，而且四种送达方式的顺序不能有任何打乱，否则送达就存在瑕疵，美国法院就不享有对人管辖权，否则即使作出缺席判决也很可能被撤销。
（二）对外国代理机构或媒介的送达
与对外国国家和其政治分支机构的送达不同，对作为被告的外国代理机构或媒介的送达适用《美国法典》第28编第1608（b）节。第1608（b）节规定了三种送达方式：第一，根据原告与被告对于送达的特殊安排送达；第二，若无特殊安排，采取向执行官员、常务官员或其他任何根据委托或法律在美国有权接收诉讼文书的代理人送达的方式，或根据可适用的关于司法文书送达的国际公约送达；第三，如无法按前述两种送达方式送达，且如果有合理可能给予实际通知，可通过委托书、邮寄的方式送达，还可以在送达地法律不反对的情况下，按照美国法院的指令送达。中国、法国等国均反对美国邮寄送达。
与第1608（a）节不同，第1608（b）节并不要求严格按照所规定的三种方式按顺序送达，而是强调外国代理机构或媒介得到实际通知。在原告米勒公司诉被告中国矿产进出口公司案（Miller and Co. v. China Nat. Minerals Import & Export Corp.）中，被告主张对其送达并未完成。美国法院认定，被告股权属于中国政府所有，构成《外国主权豁免法》上的外国国家，但并非政治分支机构，而只是外国代理机构或媒介，故原告向被告全资子公司的一位高级经理送达即可，且被告实际上通过其他渠道收到过诉讼通知，已符合第1608（b）节规定的实际通知条款，故送达合法有效。当然，最终美国法院以存在仲裁条款为由要求原告、被告申请仲裁，驳回了原告起诉。[32]
因中美两国均是《海牙送达公约》缔约国，中国一直以来均反对邮寄送达，中国及其相关部委、事业单位未与美国原告达成送达的合意，故美国原告必须严格遵守《外国主权豁免法》和《海牙送达公约》，不得邮寄送达。
四、《外国主权豁免法》上的事项管辖权
根据美国《外国主权豁免法》的规定和美国联邦法院的实践，美国联邦法院在原告对被告有效送达后，就可能开始审理案件，然后才会审查事项管辖权是否存在，如认为事项管辖权不存在，则驳回原告起诉。
（一）美国法院对外国国家被告行使事项管辖权的依据
美国律师和民间团体援引依据美国《2005年集团诉讼公平法》（the Class Action Fairness Act of 2005）提起集团诉讼是错误、徒劳的。集团诉讼并非原告提交起诉状后法院就要受理，而是需要得到法院特别批准。《联邦民事诉讼规则》第23条规定了组成集团诉讼的四个要件：第一，集团人数如此众多以至于所有人都参与诉讼并不现实；第二，集团成员面临共同的法律或事实问题；第三，集团代表人的请求或抗辩在整个集团中具有典型性；第四，集团代表人将公正充分地保护整个集团的利益。美国受疫情影响的人千差万别，美国法院如遵守前述规定，则应拒绝批准所谓的集团诉讼。因新冠疫情引发的诬告滥诉，离不开企图作为代表人的部分律师的推波助澜，而有的律师本身并未在合法执业期内，已被法官拒绝担任代表人、代理人。
美国法院在决定是否批准集团诉讼时不但要适用《联邦民事诉讼规则》等法律，更要适用《外国主权豁免法》。1976年美国第94届国会逐条分析了《外国主权豁免法》草案，显然在立法时没有考虑州政府有权就外国政府抗击疫情的行为起诉外国政府。美国的个别地方政府作为原告及集团诉讼代表人对中国提起诉讼，既违反国际法，也不符合《外国主权豁免法》。
从《美国法典》第28编第1604节可以看出，除非存在第1605节至第1607节或者任何可以适用的国际协定导致外国不能享受豁免的，则原则上推定外国国家享有主权豁免。按照《外国主权豁免法》和美国联邦法院的判例，新冠疫情诬告滥诉案件中，原告主张“商业行为例外”“侵权例外”“恐怖主义例外”没有任何依据，美国法院对案件没有事项管辖权。[33]
中国防疫行为和措施不构成“商业行为例外”。《美国法典》第28编第1605（a）（2）节规定了商业行为例外，包括“诉讼是基于外国国家在美国进行的商业活动提起的；或基于外国国家在美国的行为提起，而该行为与外国国家在美国境外的商业活动相关；或行为虽发生在美国领土外，但与外国国家在美国境外的商业活动相关，且对美国产生直接影响”。“直接影响”是指被告商业活动的直接后果，后果与行为之间没有任何介入因素，且这种直接后果必须发生在美国。中国政府在中国境内防控疫情，是行使公权力的管制行为，并非商业行为，不存在所谓的“对美国产生直接影响”，不符合《外国主权豁免法》上的商业行为例外，应该免予美国法院管辖。
中国防疫行为和措施不构成“侵权例外”。按照《美国法典》第28编第1605（a）（5）节的规定，只有外国政府及其雇员在美国境内的侵权行为造成原告损害的，美国法院才行使管辖权，且不得对外国政府行使自由裁量权而引发的诉讼行使管辖权。中国政府在中国境内防控疫情，依法行使自由裁量权，并未在美国境内实施侵权行为，美国法院无权行使管辖权。
中国防疫行为和措施不构成“恐怖主义例外”。《美国法典》第28编第1605A节规定了恐怖主义例外，针对利比亚、伊朗等被美国国务卿依据2008年度《国防授权法》等法律指定为“支持恐怖主义的国家”，第1605B节规定了针对美国的国际恐怖主义外国国家应负的责任。《美国法典》第18编第2331节规定的“国际恐怖主义”包括违反美国或任何一州刑法的暴力行为或危害人类生命安全的行为，或若在美国或任何一州的管辖范围内实施则构成刑事违法的行为。指控中国政府在中国境内防控疫情构成“针对美国的国际恐怖主义”，显然十分荒谬。
此外，在不涉及征收事项时，美国《外国主权豁免法》和美国联邦最高法院也否定所谓的违反国际法的豁免例外，[34]据此美国法院也应驳回美国原告将中国政府和军队官员列为被告的案件。在涉及以色列安全总局前局长狄希特（Dichter）被诉在加沙地带实施侵犯人权行为的案件中，美国法院认定被告不能因其职务行为被诉，驳回原告的起诉。[35]在涉及以色列国防部长埃胡德·巴拉克（Ehud Barak）的案件中，美国法院认定巴拉克享有外国官员豁免，且认为即使不考虑国务院的豁免建议，巴拉克也仍享有普通法豁免，因为在本案中对其行使管辖权将执行的是侵犯以色列主权的法律规则，违反国际强行法规范并非外国官员豁免的例外。[36]
（二）美国法院应主动审查事项管辖权并驳回原告的起诉
美国独特的法律制度导致了中国政府被恶意起诉案件的增加。作出惩罚性赔偿的可能性以及胜诉分成制度，使原告及其代理人都抱着一旦胜诉就可能获得巨额赔偿的投机心理去提起诉讼。美国在认定对人管辖权时倾向于原告，允许通过送达传票给被告而确立对人管辖权，导致大量的当事人涌入美国法院递交起诉状。
在“交易号”案（The Schooner Exchange）中，[37]法国并未出庭，美国联邦最高法院从礼让角度来阐述豁免问题，认为一国在其领域内的管辖权是排他性和绝对性的，但考虑到好意互惠，各国同意在某些情形下限制自身管辖权，故同意授予法国政府捕获的“交易号”管辖豁免。虽然美国长久以来都认为豁免源于礼让，但国际法实践已反复证明豁免是国际法规则，应得到各国遵守。在德国诉意大利案中，国际法院指出，国家豁免规则在国际法和国际关系中占据重要地位，源于作为国际法律秩序基本原则之一的各国主权平等原则。[38]
实际上，美国采取限制豁免原则的主要理由是认为很多国家已采取限制豁免原则，且该原则已是国际法上的规则。虽然美国认为关于国家豁免的国际习惯法不能在美国法院直接适用，但可以用于解释《外国主权豁免法》，[39]且在起草、辩论、通过《外国主权豁免法》时，美国国务院和美国国会均考虑了国际法，认为主权豁免是一项国际法原则，对于外国国家提出主权豁免的主张，最好由司法机关基于并入了国际法所承认的标准的成文法制度作出裁决，美国承认外国国家所从事的本质上是主权的或政府的行为享有主权豁免。[40]近年来，美国联邦最高法院也认同国家豁免不止是礼让问题，也是国际法问题，《外国主权豁免法》大部分体现了美国和其他国家遵循的国际法基本原则。[41]同时，《美国对外关系法（第四次）重述》第451条也指出，根据国际法和美国法，一国不受另一国法院管辖，但有某些例外。[42]
美国法院应依职权主动审查案件的事项管辖权，并以缺少事项管辖权为由驳回原告起诉。美国联邦最高法院认为，依据《美国法典》第28编第1330（a）节，只有存在外国主权豁免的例外时，才有事项管辖权，故即使外国国家并没有出庭主张豁免抗辩，地区法院仍然必须认定不存在《外国主权豁免法》上的豁免。如发现原告未能充分证明《外国主权豁免法》上的豁免例外的，法院应以缺乏事项管辖权为由驳回原告起诉。[43]此后，美国法院在外国政府未出庭时主动审查事项管辖权成了一项确定的规则。根据《联邦民事诉讼规则》第12（h）（3）条，缺少事项管辖权的抗辩可以在诉讼的任何阶段提出。因此，审查本院对案件是否享有事项管辖权，是美国法院的义务。
（三）美国法院不应同意原告的证据开示请求
美国哥伦比亚特区巡回上诉法院曾将事项管辖权的审查概括为三步：[44]第一步，被告必须初步证明其是外国国家，故可以援引《美国法典》第28编第1604节享有豁免；第二步，原告必须提出充分证据证明存在豁免例外，如不能，则其请求将被驳回；第三步，原告完成主张责任后，被告应有义务完成说服责任证明豁免例外并不适用。
《美国对外关系法（第四次）重述》第462条指出，法院应尽量限制管辖权阶段的证据开示，以减少外国政府的诉讼负担。美国联邦最高法院也指出，除非原告能证明需要证据开示以核实对管辖权认定十分关键的具体事实，否则不应同意原告提出的证据开示请求。[45]中国政府是《外国主权豁免法》上的“外国国家”，即使证据开示，也不能改变外国政府在其境内抗击疫情的行为是政府行为的本质，不能改变该政府行为享有的豁免，故美国法院应拒绝原告提出的证据开示请求。
五、新冠疫情诬告滥诉的未来走向
改革开放以来，中国政府和国有企业在美国被诉的案例不时出现，美国法官可能因为对主权豁免领域不熟悉而曾对中国作出缺席判决。20世纪80年代湖广铁路债券案、20世纪90年代沃特斯诉中国政府案、[46]21世纪的马绍尔群岛第一投资公司诉福建省马尾造船股份有限公司和中国政府执行仲裁裁决案，[47]中国政府都曾被作出缺席认定，后美国法院发现了其中的国家豁免问题，撤销了湖广铁路债券案、马绍尔群岛公司案的缺席判决，并驳回原告的起诉。从已有实践可以看出，只要美国法官依法判决，就应驳回原告起诉。
就新冠疫情对中国政府发起的诬告滥诉案件，已遭到美国有识之士的诟病和反对，[48]有的案件也已被美国法院以“轻率或恶意”为由予以撤销。中国政府应继续推动美国国务院尊重中国政府的豁免。鉴于审理主权豁免案件会引发敏感的外交关系问题，美国法院经常要求美国政府发表意见。[49]在涉及外国国家为被告的案件中，美国政府经常以“利益声明”的方式向受案法院提交意见，提醒法院案件中涉及的国家豁免问题。
国家豁免案件事关国际法和外交关系，美国法院在审理涉及外国政府的案件时，会非常慎重地考虑美国国务院的意见，美国政府不得以所谓的“三权分立”逃避其国际法义务。即使外国政府未出庭抗辩管辖权，美国政府亦应出具利益声明书，要求美国法院驳回原告起诉，防止美国法院因不熟悉主权豁免问题而错误地作出不利于外国政府的判决，侵犯外国政府依据国际法和《外国主权豁免法》所享有的豁免权利。《美国法典》第28编第1608（e）节规定，美国联邦法院或州法院不得对外国国家、其政治分支机构、代理机构或媒介作出缺席判决，除非原告的诉讼请求或救济权利得到了令法院信服的证据的支持。美国疫情损害的产生、扩大，并非因中国政府造成，与中国政府防控疫情没有因果关系，原告的起诉没有任何依据，美国法院对相关案件没有管辖权，应驳回原告起诉。
中国已签署但未批准《联合国国家及其财产管辖豁免公约》，可以考虑结合中国国情，将该公约转换为国内法，制定中国的《外国国家豁免法》。制定《外国国家豁免法》是反制外国政府、加强涉外法律斗争的需要。改革开放以来，美国等国家已受理多起以中国政府、领导人为被告的诉讼，而中国并没有对等反制的立法，导致中国在涉外法律斗争中缺少国家豁免例外的工具、抓手和经验。制定《外国国家豁免法》也是打造国际化、法治化、便利化的营商环境的必然选择。中国正在不断开辟更高水平全方位开放的崭新局面，有必要为市场主体提供更多救济渠道。制定《外国国家豁免法》更是完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。国家豁免制度属于对外关系法律制度的范畴，而对外关系法律制度本身就是中国特色社会主义法治体系的一部分，完善对外关系法律制度，推进对外关系治理体系和治理能力现代化，是完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
（基金项目：本文系中国社会科学院2020年度创新工程项目成果的一部分，也受杜涛教授主持的国家社科基金重大项目（19ZDA167）“中国特色社会主义对外关系法律体系构建研究”的资助。）
【注释】
[1]例如，参见黄惠康：《借疫情污名化中国，于法不容》，载《人民日报》2020年4月24日，第16 版；黄惠康：《平等者之间无管辖权——诬告滥诉难以逾越的法律程序屏障》，载《光明日报》2020年5月28日，第14版；肖永平：《应对美国滥诉的法与理》，载《光明日报》2020年4月30日，第14版。
[2]参见李庆明：《论美国域外管辖：概念、实践及中国因应》，载《国际法研究》2019年第3期。
[3]〕International Shoe v. State of Washington, 326 U.S. 310, 326 (1945).
[4] H.R. REP. 94-1487, H.R. Rep. No. 1487, 94TH Cong., 2ND. Sess.1976.
[5]“instrumentality”一词在中国法上并没有对应概念，改革开放后中国学者将其翻译为“媒介”，参见《〔美国〕1976年外国主权豁免法》，新化译，潘汉典校对，载《法学译丛》1978年第6期，第72页。《外国主权豁免法》经过数次修改，现编纂在《美国法典》第28编第1330节、第1332（a）（2）-（4）节、第1391（f）节、第1441(d)节、第1602-1611节。
[6] https://travel.state.gov/content/travel/en/legal/travel-legal-considerations/internl-judicial-asst/Service-of-Process/Foreign-Sovereign-Immunities-Act.html#:%7E:text=The%20FSIA%20clarifies%20the%20circumstances,process%20is%20effected%20in%20compliance，2020年7月12日访问。
[7]Lantheus Med. Imaging, Inc. v. Zurich Am. Ins. Co., 841 F. Supp. 2d 769 (S.D.N.Y. 2012).参见章晶：《美国事证开示程序对外国案外人管辖权的扩张——以涉中国金融机构案件为例》，载《国际法研究》2020年第1期，第88-104页。
[8] See David P. Stewart, The Foreign Sovereign Immunities Act: A Guide for Judges, Second Edition, Federal Judicial Center, 2018, p17.
[9]同前注〔4〕。
[10]Argentine Republic v. Amerada Hess Shipping Corp., 488 U.S. 428, 434-439, 109 S.Ct. 683, 688-690, 102 L.Ed.2d 818 (1989).
[11]参见孙昂：《美国对外事务法律机制（下）》，国际文化出版公司2010年版，第671-682页。
[12]参见中华人民共和国外交部条约法律司编著：《中国国际法实践案例选编》，世界知识出版社2018年版，第388-406页。
[13]First Inv. Corp. of Marshall Islands v. Fujian Mawei Shipbuilding, Ltd., F.3d 742 (C.A.5 (La.), 2012).
[14]Rong v. Liaoning Provincial Government, 362 F. Supp. 2d 83 (D.D.C. 2005).
[15]Big Sky Network Canada, Ltd. v. Sichuan Provincial Government, 533 F.3d 1183 (10th Cir. 2008).
[16]Intercontinental Industries Co v. Wuhan State Owned Industrial H, et al, D.C. No. 2:10-cv-04174-JAK-E (9th Cir. 2018).
[17]同前注〔4〕。
[18]Transaero, Inc. v. La Fuerza Aerea Boliviana, 30 F.3d 148, 151 (D.C. Cir. 1994).
[19] See American Law Institute, Restatement of the Law Fourth, the Foreign Relations Law of the United States: Selected Topics in Treaties, Jurisdiction, and Sovereign Immunity, American Law Institute Publishers, 2018, pp334-335.
[20] See David P. Stewart, The Foreign Sovereign Immunities Act: A Guide for Judges, Second Edition, Federal Judicial Center, 2018, pp41-42.
[21]Dole Food Co. v. Patrickson, 538 U.S. 468 (2003).
[22]同前注〔19〕，第335-337页。
[23]李庆明：《论中国国有企业在美国民事诉讼中的国家豁免》，载《江西社会科学》2018年第11期。
[24]同前注〔21〕。
[25]Walters v. Industrial and Commercial Bank of China, Ltd, et al., Dkt. No. 10-806-cv (2d. Cir. July 2011).
[26]同前注〔13〕。
[27]《外国主权豁免法》的译文，参见徐宏主编：《国家豁免国内立法和国际法律文件汇编》，知识产权出版社2019年版，第3-18页。
[28]“诉讼通知”将向外国通知法律诉讼程序，它将解释传唤状、起诉状和送达的法律意义，并指出为了抗辩诉讼可以依据或按美国法要求有哪些步骤。简而言之，它将为可能不熟悉美国法律或程序的外国提供介绍性解释。同前注〔4〕。
[29]Republic of Sudan v. Harrison, 587 U.S. ___ (2019).
[30]同前注〔6〕。
[31] Schedule of Fees for Consular Services, 75 Federal Register 36532, 36534 (June 28, 2010).
[32]Miller and Co. v. China Nat. Minerals Import & Export Corp., 1991 WL 171268 (N.D.Ill., 1991).
[33]李庆明：《美国疫情诬告滥诉终将失败》，载《法制日报》2020年6月29日，第4版。
[34]同前注〔10〕。
[35]Matar v. Dichter, No. 07-2579 (2d Cir. 2009)
[36]Dogan v. Barak, No. 16-56704 (9th Cir. 2019).
[37]The Schooner Exchange v. McFaddon, 7 Cranch 116 (1812).
[38]Germany v Italy: Greece Intervening (Jurisdictional Immunities of the State) [2012] ICJ Rep 99, at paras.57-58, http://www.icj-cij.org/files/case-related/143/143-20120203-JUD-01-00-EN.pdf, 2020年7月12日访问。
[39]同前注〔19〕，第326页。
[40]同前注〔4〕。
[41]Bolivarian Republic of Venezuela v. Helmerich & Payne Int’l Drilling Co., 137 S. Ct. 1312, 1319 (2017).
[42]同前注〔19〕，第325页。
[43]Verlinden B.V. v. Cent. Bank of Nigeria, 461 U.S. 480, 103 S.Ct. 1962, 76 L.Ed.2d 81 (1983).
[44]Arch Trading Corp. v. Republic of Ecuador, 839 F.3d 193 (2016).
[45]EM Ltd. v. Republic of Argentina, 695 F.3d 201, 207, 210 (2d Cir. 2012), aff’d, Republic of Argentina v. NML Capital, Ltd., 134 S. Ct. 2250 (2014).
[46]Walters v. Century Int'l Arms, Inc., No. 93–5118–CV–SW–1 (W.D.Mo. Oct. 22, 1996).
[47]参见李庆明：《美国联邦法院确认外国仲裁裁决的管辖权问题——以涉及中国政府的两个案件为例》，载《国际法研究》2015年第3期。
[48] Chimène Keitner, Don’t Bother Suing China for Coronavirus, https://www.justsecurity.org/69460/dont-bother-suing-china-for-coronavirus/；Chimène Keitner, Missouri’s Lawsuit Doesn’t Abrogate China’s Sovereign Immunity, https://www.justsecurity.org/69817/missouris-lawsuit-doesnt-abrogate-chinas-sovereign-immunity/, 2020年7月12日访问。
[49] Schermerhorn v. Israel, 235 F. Supp. 3d 249 (D.D.C. 2017); Weinstein v. Islamic Republic of Iran, 831 F.3d 470 (D.C. Cir. 2016).
