分类推进新时代亲清政商关系的法治化
作者简介：席月民，中国社会科学院大学法学院教授、博士生导师，中国社会科学院法学研究所研究员。
文章来源：《政法论坛》2023年第6期。
01摘要
党的二十大报告对全面构建亲清政商关系作出了新的部署，为优化非公有制企业营商发展环境指明了根本方向。在我国经济法治实践中，全面构建亲清政商关系，需要厘清其中的逻辑进路，深刻认识分类推进亲清政商关系的基本模式与控制机制。对亲清政商关系的分析，必须严格区分“权力”与“资本”两条底层逻辑主线。根据产生基础不同，理论上可以把亲清政商关系分为职能型亲清政商关系模式和交易型亲清政商关系模式，二者在基本原理、追求目标、法律适用以及责任方式等方面存在明显区别。分类推进亲清政商关系，需要全面深刻把握亲清政商关系本质，并从科技法治入手，依法规范在线政府平台，重点加强其中的目标控制、程序控制与责任控制。
02关键词
亲清政商关系；政商关系模式；营商环境；数字政府；经济法治
引 言
自建立社会主义市场经济体制以来，国家干预主义成为我国经济法学的重要理论基础。政府与市场、政府与企业之间关系的法治化，始终是我国经济法学研究和经济法治建设的核心命题。这些年来，围绕着使市场在资源配置中起“决定性作用”所进行的一系列市场化改革，不仅指向解决政府对资源配置干预过多问题，而且指向解决市场体系不健全、真正形成公平竞争的市场环境问题，以及解决对非公有制经济的一些歧视性规定，包括消除各种隐性壁垒设置等问题。习近平总书记指出，在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。如何提高政府与市场的适配性水平，推动二者更好结合，是数字经济法治创新中促进经济高质量发展的重大课题。
党的二十大报告强调指出，全面构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。这说明，亲清政商关系的全面构建，对民营企业、外资企业以及企业家群体而言意义非凡。2016年，习近平总书记首次用“亲”“清”两字精辟概括了新时代新型政商关系，为领导干部和企业家的交往提出了新要求。此后，构建亲清政商关系受到党和国家的高度重视。2017年党的十九大报告提出，构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。2019年党的十九届四中全会要求，完善构建亲清政商关系的政策体系。2020年党中央和国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，完善构建亲清政商关系的政策体系，建立规范化机制化政企沟通渠道，鼓励民营企业参与实施重大国家战略。同时提出，巩固党风廉政建设成果，推动构建亲清政商关系。2022年党的二十大报告把全面构建亲清政商关系作为新的部署，为优化非公有制企业营商发展环境指明了根本方向。2023年7月14日，党中央和国务院在《关于促进民营经济发展壮大的意见》中反复强调全面构建亲清政商关系，指出要把构建亲清政商关系落到实处，党政干部和民营企业家要双向建立亲清统一的新型政商关系。
政商关系作为国人“关系”文化的组成部分，是领导干部和企业家在日常经济交往中普遍重视的一种独特类型，长期影响着经济法的实施机制及其后果。近年来，理论界对亲清政商关系的研究给予了越来越多的关注，但研究成果主要集中在政治学、经济学、社会学等领域。其中，既有针对政商关系研究的理论综述评析，也有针对亲清政商关系对企业、企业家行为影响力的专门问题探讨，还有关于如何构建亲清政商关系的对策性建议研究。法学领域研究成果不多，学者所关注的问题主要是营商环境法治化。需要说明的是，尽管也有一些学者深刻认识到“关系”对法律运作的影响，并对“人情”“面子”“关系”在当代中国法律实践中的作用乃至其与冤案之间的重要关联等问题展开了一些实证分析，但目前为止对亲清政商关系与法律机制运作尚缺乏一般性、系统性研究。
本文主要围绕亲清政商关系在法学发展中的底层逻辑以及在当代中国经济法治实践中的推进路径展开研究。研究认为，基于法治政府建设与数字政府建设的双重理念，经济法必须为理想中的亲清政商关系构建持续提供体系化的正式规则。厘清其中的逻辑进路，深刻认识分类推进亲清政商关系的基本模式与控制机制，是全面推进依法治国、不断改革完善我国经济法律制度体系、依法推动数字经济时代数字政府和清廉社会生态建设的治本基础。
一、严格区分“权力”与“资本”两条底层逻辑主线
（一）基于“管理者”的规制调控及其权力控制
经济法是大陆法系国家特有的法律概念，是专门解决市场失灵与政府失灵问题的重要法律部门。在我国经济法学发展史上，不同理论学说虽然在揭示和解释经济法的过程中产生了一些分歧，但共同点在于，都着眼于政府与市场的对立统一关系，以社会整体利益为本位，更加关注市场的局限性以及政府的能动性，同时把“控权”即限制政府权力作为经济法制度体系构建的内核，承认经济法作为法律部门的独立性。
经济法作为社会整体利益保护法，其所要解决的基本矛盾与传统部门法是不同的。这些矛盾既包括个体营利性与社会公益性之间的矛盾，也包括相对应的效率与公平之间的矛盾等。它们不仅存在于市场配置资源的领域，也存在于政府配置资源的领域。在经济法中，政府与市场是有机统一的，无论是市场规制法还是宏观调控法，经济法的制度构成始终围绕着政府对市场、企业的监管、调控以及服务职能而展开，而不是把政府与市场割裂起来、对立起来。政商关系中的领导干部与企业家概念所表达的主体特质在实践中经常性地成为政府与市场关系的“代表人”，进而在政府与企业之间的关联结构分析时形成特定的人格化具象，必要时被用来解构责任主体的制度性嵌套。在经济法制度体系中，有关竞争、价格、财税、金融、规划、产业、外贸等方面的制度改革发展史，无不清晰地呈现出政商关系分析框架中的“权力”属性一面，政府对市场的规制与调控，身份均是“管理者”。这其中，国家权力配置的功能主义进路，重视国家权力行使的正确性以及国家的权能和效率。比较宪法研究为此提供了解释，即相对于西方宪法的一元权力结构，社会主义宪法的权力与职权复合结构是一种范式转型，将权力转化为职权体现了权力与职权复合结构的正向功能。从权力责任的角度来考察，管理者的权力责任主要是指其经济职权和职责。在经济法上，管理者严格实行职权法定主义，依据法定的“权力清单”行事。由于现代政治的核心要义是实现政府体系的理性化，因而经济法对亲清政商关系的建构与维系，需要把经济改革持续市场化中“政府权力的收缩”作为制度续造的底层逻辑主线。
（二）基于“所有者”的市场参与及国有资本流动
经济法同时也是保护国家基本经济制度的法律部门。生产资料的社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础。我国《宪法》第6条第2款规定，国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。可以说，政府与市场关系的适配性源于宪法，是由我国现阶段基本经济制度所决定的。这里的两个“为主体”，是我国基本经济制度的主要特征，也是我国社会主义市场经济有别于欧美国家的一个标志，为政府在资源配置和经济活动中的地位作用提供了基本依据。按照《宪法》第7条、第11条第2款规定，国家一方面保障国有经济的巩固和发展；另一方面，国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。这对企业身份标识而言，就体现为国有企业在实质上有别于民营企业、外商投资企业和外国企业，国有企业的内部治理具有更多公共性，在所追求的企业目标与企业功能上，承担更多公共职能和更大社会责任。通观我国改革开放史，按照所有制性质展开的企业立法成为经济法制建设的一大亮点，国企改革历程为政商关系研究提供了一个完全不同的分析框架，彰显了国家以“所有者”身份直接参与经济运行时所表现出的“资本”属性一面。国有企业成为政府利用市场机制配置资源的重要形式，并在实现企业营利目的与社会利益有机统一上起到了重要的示范、引领与支撑作用。可以说，国有经济从资产形态向资本形态的转换并推动国有资本的流动，是改革中资本的市场化特征得以产生和不断增强的核心步骤，也是历史上国企改革成功的核心经验。理论上，国家投资经营法是经济法性质的法律规范，是经济法体系中一个重要的基本构成。有关物资收购储备、政府采购、招标投标、国有土地出让、土地房屋征收征用、保障性住房买卖租赁、国债发行交易偿还、政府与社会资本合作、企业国有资产管理等一系列经济法律制度，突出了政商关系中以市场交易为核心的国有财产权变动底层逻辑主线，此时的政府是作为“所有者代表”身份直接参与市场经济活动，通过投资、生产、经营等市场行为影响市场供给、市场结构以及市场价格等，因而这种参与同样构成国家干预经济的存在形式。由于政府是以“所有者代表”身份直接置身于国有资产形态转换和国有资本流动之中，因此，即便有时最终以国有企业面目示人，但无论如何，此时的“所有者代表”身份与前述的“管理者”身份显然有别，对亲清政商关系研究而言，需要精确识别这种实质性差异，并尊重资本运行和权力运行的基本规律。
上述两条底层逻辑主线在经济法治实践中始终交织在一起，并贯穿于我国经济转型以来政府与市场之间彼此消长的关系实态变化之中。在完成从“限定市场、余外政府”到“限定政府、余外市场”关系模式上的结构性翻转之后，经济法从根本上改变了政府作用机制和市场运行机制的功能定位和制度结构，也改变了经济领域的观念生成与行为选择。党的二十大报告再次强调，坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。我们对亲清政商关系的法律分析，必须建立在严格区分上述两条底层逻辑主线的基础之上，坚持法治理论的政治性、科学性、实践性、包容性以及创新性，分清经济法不同实践场域中政商关系基本模式，避免使政府身份发生不应有的角色混同，进而影响政府责任及其监督的制度设计以及制度实效。
二、有效识别亲清政商关系的两种基本模式
（一）理论界对政商关系模式的现有研究
一般说来，政商关系模式主要包括两方面内容，一是政府干预企业经济决策程度的正式规则，二是政府、官员和企业之间非正式的相互依存。政商关系的历史演化，直接与企业个体和行业集体影响政府决策的“正式化”与“组织化”程度相关，因而许多研究都是从企业角度探讨政商关系的发展，把企业对政府的依赖程度以及企业的规模和类型等作为重要变量，探讨企业家通过何种渠道正式反映意见。在已有研究中，未充分市场化被认为是国家权力维系的重要根源，它使得企业家依附于政府，通过迎合政绩、坐地要价、利益疏通、借力施压或者正式沟通等五种政商关系模式获取政策影响力。但也有从政府角度探讨这一问题的。例如，有研究专门探讨了中央财政策略与地方政商关系问题，认为按照地方政府介入商业的方式和程度，可以将政商关系分为三种，即层级型政商关系、统合型政商关系和自由型政商关系。其中，第一种是地方政府直接创办工商业，形成政府控制下的工商业发展；第二种是地方政府直接庇护和保护地方产业发展，如为企业提供税收优惠等；第三种是地方政府和地方企业彼此相对疏离，企业发展更加依赖于市场，而政府的角色局限于提供基础设施和公共服务。这三种模式的区分，较好地解释了改革开放以来我国从计划经济成功转型为社会主义市场经济过程中国家财政政策变迁的原因，以及不同模式在特定历史条件下的成本控制与制度实效。这些研究对深入探讨亲清政商关系的本质及其类型化不无意义。
（二）经济法视域下区分亲清政商关系两种模式的依据
习近平总书记提出政商关系要“亲”“清”，充满了辩证法的深刻性，针砭时弊，抓住了问题的关键，开出了对症的药方。这里的“亲”与“清”，言简意赅，“亲”所指向的积极、热情与“清”所指向的廉洁、不贪，都是从政府端对政商关系所提出的应然关系标准，二者确立了政商关系的根本准则。可喜的是，2019年国务院《优化营商环境条例》将构建亲清新型政商关系已明确写入其中第48条，这对净化地方政治生态、持续优化营商环境、推动高质量发展无疑产生深远影响。
政商关系是建立、发展和完善社会主义市场经济必须处理好的基本关系，它是政府与市场、权力与资本相互关系的一种综合反映。实践中，领导干部与企业家的交往是经常性的，亲商、安商、富商是地方政府发展经济必须做好的基本功课。这里，根据产生基础的不同，我们把基于“权力”属性而产生的亲清政商关系称为职能型亲清政商关系模式；将基于“资本”属性而产生的亲清政商关系称为交易型亲清政商关系模式。这一分类中，前者为“权力—权利”结构，其中的“权力”指向政府，“权利”则指向市场主体，因而对非公有制企业、非公有制经济人士而言尤具现实意义。后者则为“权利—权利”结构，该结构中虽同为“权利”，但却分别指向国有财产权和私人财产权，国有财产权因为具有国家所有的身份特性容易侵犯私人财产权，故需防止其恣意妄为与非法的垄断性经营，这对公有制企业更有现实针对性，是依法平等保护非公有制企业和非公有制经济人士不可忽视的重要方面。无论是公有制企业还是非公有制企业，其在两种结构中所呈现出的制度性“权利”并无任何变化，政府却因身份的不同而呈现出“权力”与“权利”两种性质迥异的制度性特征。由于这两类模式在经济法治实践中的认知维度与基本逻辑完全不同，为避免实践中将其混为一谈，我们需要从基本原理、追求目标、法律适用以及责任方式等方面将其严格区别开来，进而提供一种新的模态分析工具。
（三）职能型亲清政商关系模式与交易型亲清政商关系模式的主要区别
笔者认为，其区别主要表现在：一是基本原理不同。职能型亲清政商关系模式旨在弥补市场失灵，针对现实经济生活中的市场化和反市场化的“双向运动”，强调通过对政府的限权与对市场的放权，使市场在资源配置中发挥决定性作用，并更好发挥政府作用。该模式的核心是，既要充分肯定市场对资源配置的竞争激励、自发调节作用及其效率贡献，也要注重发挥政府的监管、调控与服务等经济职能。在我国，经济高质量发展本质上是有效率的发展，但同时也是公平公正、共同富裕的发展，是促进人的全面发展的发展。该模式重在确保政府干预行为的公平性、主动性、适度性、廉洁性，防止因违法干预而侵蚀或者损害市场的有效性、自动性，进而在政企之间建立起信任基础，形成政商交往的安全与便利。实践中，权力“围猎”和权力“寻租”危害极大，是该类模式制度建构的针对对象。交易型亲清政商关系模式则是国家通过国有经济、国有资本、国有企业来完成重要商品或服务的生产交换，故需严格遵循平等、自愿、公平、等价有偿、诚实信用等原则。在这种模式中，核心是国家利用国有资产直接参与国民经济运行，通过国有资本投资经营和国有资产形态转换，追求国有资产保值增值，为社会更好提供公共产品、公共服务，维护经济安全、国家安全，使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。如前所述，该类模式制度建构的重心则是防止权利的“恣意妄为”与行政垄断。
二是追求目标不同。职能型亲清政商关系模式在目标上追求构建高水平社会主义市场经济体制。深化党和国家机构改革，是贯彻落实党的二十大精神的重要举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化的集中部署。该模式以加强党的全面领导为统领，旨在不断完善系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，进而推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。交易型亲清政商关系模式则追求公共利益目标。通过国有资本的市场化运用，发挥国有企业的创造力、辐射力、带动力，增强国家的经济实力、科技实力、综合国力。举例来说，我国移动通信产业历经1G空白、2G跟随、3G突破、4G并跑和5G领先的赶超事实表明，为了获得技术主导和市场领先部署优势，移动通信产业发展从来不是单纯的企业间竞争，而是政府在不同程度上与企业协作参与的国家间创新体系竞争。那些认为政府干预不利于市场的大规模试错和技术快速迭代，因而与新兴技术产业赶超不相容的观点值得我们反思。
三是法律适用不同。根据全国人大公布的现行有效法律目录（297件），截至2023年6月28日，我国经济法共有83件，占比为28%，数量仅次于行政法，居于法律体系的第二位。职能型亲清政商关系模式适用的法律，分布在经济法中的市场规制法与宏观调控法的不同部分，覆盖全部经济管理部门、重要资源、重要行业以及重要经济工具，如《反不正当竞争法》《反垄断法》《产品质量法》《铁路法》《公路法》《电力法》《煤炭法》《建筑法》《广告法》《计量法》《标准化法》《会计法》《审计法》《预算法》《价格法》《银行业监督管理法》《中国人民银行法》《反洗钱法》等。这些立法都会明确规定相关政府部门在监管、调控与（或）服务方面的法定职权及其权力行使方式，形成法定的“权力清单”，力求防止政府权力的错配或失配。交易型亲清政商关系模式所适用的法律，着重于规定国有资产的权属管理、投资管理、转让管理和监督管理等，如《土地管理法》《水法》《森林法》《矿产资源法》《政府采购法》《企业国有资产法》等。上述两类立法，对分别塑造“有为政府”和“国有资产所有权人代表”形象、依法规范政府经济行为、体系化建构经济法律规则、优化营商发展环境发挥着同等重要的作用。
四是责任方式不同。党的二十大报告特别指出，落实全面从严治党政治责任，用好问责利器。就扎实推进依法行政来说，报告提出，强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。从现行经济法律的法律责任规定看，职能型亲清政商关系模式中的政府责任主要表现为行政责任、民事责任与刑事责任的有机统一。在问责制设计中，其责任方式的综合性特征十分明显。相比之下，交易型亲清政商关系模式的政府责任则主要表现为民事责任，尤其是经济赔偿责任，其责任方式呈现出典型的单一性特征。“新官不理旧账”的入法治理就是典型例子。按照2019年《优化营商环境条例》第31条和第32条规定，地方政府及其有关部门应当履行依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约，国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，否则就要承担违约责任。虽然最高人民法院将此类合同归入行政协议范畴并纳入行政诉讼范围，但对该类案件中行政机关所应承担的违约责任、赔偿责任，其仍持鲜明的支持立场。
三、以数字政府为载体，分类推进亲清政商关系发展
党的二十大报告指出，以零容忍态度反腐惩恶，更加有力遏制增量，更加有效清除存量，坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败，坚决防止领导干部成为利益集团和权势团体的代言人、代理人，坚决治理政商勾连破坏政治生态和经济发展环境问题，决不姑息。这些年来，党和国家在“打虎”“拍蝇”“猎狐”行动中取得的反腐倡廉成效引人注目，国家竞争力也因此而获得不断提升。众所周知，国际通行的国家竞争力评价指数，已经普遍把政治稳定、政府廉洁、规则透明、社会公平等作为重要指标。如果说强力反腐是“破”，那么构建新型亲清政商关系无疑就是“立”。只有在“破”与“立”的同频共振中，才能形成社会主义市场经济条件下法治政府建设所应有的廉洁文化，在惩治震慑、教育警示与示范引领中实现标本兼治。
（一）全面深刻把握亲清政商关系本质
亲清政商关系的建构可谓经济法中政商关系的理想类型，与完善的社会主义市场经济体制相适应，理想的政商关系应当具有鲜明的非人格化特征。从字面看，“亲”的反义词是“疏”，“清”的反义词是“浊”，其彼此之间的组合形态在政商关系理论模型上可以分为四种，即亲清关系、亲浊关系、疏清关系以及疏浊关系。然而，只有亲清政商关系是习近平总书记所倡导的新型政商关系。它以政府官员的坦荡真诚、积极作为、靠前服务和清白纯洁为主要特点，特别突出了“亲”所代表的伦理标准、政策标准与“清”所代表的道德标准、法律标准，用“亲”的态度和责任、“清”的红线和规矩，精准刻划了政府在理想型政商关系中应有的“温度”和“限度”。
相比较而言，其它三种类型均属于不良关系类型，对经济发展与经济秩序的现实危害极大。中国社会科学院“中国社会状况综合调查”（2006、2008、2011、2013、2015、2017、2019、2021），每次均将当前我国存在的最重大社会问题作为问卷调查内容之一，其中贪污腐败一直是具有公众共识的社会问题。2014年至今，一部部正风肃纪反腐电视专题片通过纪实再现，记录了十八大以来从严治党的历史性重大反腐成果，落马官员的现身说法为不良政商关系的警示教育提供了鲜活素材与典型案例。其中，亲浊关系是已经曝光的诸多贪腐案件所暴露出来的常见类型，表现为大大小小、形形色色的官商勾结、权钱交易、权色交易、面子工程、形象工程等。在一些经济犯罪案件中，因国有土地出让、工程招投标、项目融资贷款、国有股权转让、人事安排调整等而贪污受贿的金额动辄上亿元，令人触目惊心。疏清关系则主要表现为“混日子”的懒政、惰政、怠政行为，一些“躺平式”干部因为存在着精神懈怠不想为、贪慕虚功不会为、明哲保身不敢为等实践样态，给基层社会治理带来多方面危害。该类关系用“三不现象”描述较为贴切，即“不吃饭、不收礼、不办事”，遇事敷衍，玩忽职守。疏浊关系的社会影响最为恶劣，是对亲清关系的彻底背离。
上述不良政商关系类型，以人情、面子为核心机制进行施压，在对权力进行正向与逆向再生产中往往异化为法律操弄，不但严重破坏了党和政府形象，而且破坏了市场经济的资源配置机制，人为制造了经济社会的现实不公与秩序混乱。笔者认为，实践中，既要避免亲而不清，也要避免清而不亲，更要避免不亲不清，要通过经济法的制度规范体系尽量防止人格化的“关系”实践对客观化的制度信任的破坏，尽力破除妨碍亲清政商关系的各种“绊脚石”，把完善政府权力运行与国有资本运行的监督制约机制作为市场经济法治创新的核心，在强化问责制中系统构建全覆盖的责任制度与监督制度。
（二）从科技法治入手，依法规范在线政府平台
政府在场是政商关系主体性分析的基本逻辑前提，也是国家治理体系现代化的本体论之主旨所在。进入“十四五”发展新阶段，全国各地正在积极推进数字政府建设，加快提升政务服务的数字化和智能化水平。这是因为，分散的政府服务抑制了服务效能，异向的政府数据影响了业务协同，失衡的供给能力制约了发展水平。面对数字经济与实体经济的深度融合，数字政府建设正面临系统性回应数字化所带来的国家治理变量的重大调整，呼唤科技进步、社会治理与法治的共生共进。笔者认为，积极打造一体化数字政府管理服务平台，依法规范平台运行是数字经济时代构建亲清新型政商关系的重要途径。
从国际范围看，通过线上政务服务平台来提供一视同仁的公共管理和公共服务已经越来越普遍。例如，英国提出“政府即平台”模式；新加坡提出通过机制、架构、云三方面共同保障实现在线服务的一站式和不间断，建设一站式7×24小时不间断100%覆盖的在线政府；美国联邦政府当前的在线政府建设重点是跨层级信息共享和业务协同；韩国在智能化治理方面一直处于国际领先水平，2013年即宣布政府3.0是数字政府一体化的新范式。诸如此类的在线政府建设，适应了各国数字经济发展新需求，充分兼顾了政务服务的效率与公平。在我国，浙江省杭州市推出的“亲清在线”平台为数字经济时代的亲清政商关系提供了一个生动样本。该平台通过数字政府服务的流程再造、数据协同和在线互动，集中实现了企业诉求在线直达、政府惠企政策在线兑付、政府服务在线落地、服务绩效在线评价以及审批“许可”在线实现的重大转变，进而切实推动了亲而有度、清而有为的新型政商关系的数字化构建。2021年，全国一体化在线政务服务平台的建成与试运行，使我国统一政务服务水平实现了数字化、网络化、智能化、多元化以及协同化，这在数字政府建设方面具有里程碑意义。该平台在统一政务服务门户、服务事项管理、身份认证、电子印章、电子证照、数据共享等方面发挥了公共入口、公共通道和公共支撑三大作用，亟待在数字化改革创新中完成“有为政府”的线上监管、调控与服务方面的制度续造。
习近平总书记指出，我们要正确认识和把握我国发展重大理论和实践问题。进入数字经济时代，数字技术已经成为影响亲清新型政商关系的重要变量。有研究发现，平台对政商关系的影响主要为降低制度性交易成本和压缩权力寻租空间，以及增加技术嵌入危机和信息安全风险。2022年国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确了到2025年和2035年的阶段性任务目标。笔者认为，全方位构建亲清政商关系，需要坚持目标导向，从科技法治入手，完善协同高效的政府数字化履职能力体系和数字政府全方位安全保障体系，在持续的“放管服”改革中为数字法治政府发展提供体系化的制度保障。
“现代化”作为一个世界历史范畴，是对第一次工业革命以来世界变革与发展的特殊进程的称呼。中国式现代化不同于西方现代化的内源式发展路径，作为聚合型现代化，其在道路性质上是中国共产党领导的社会主义现代化，基本特征是始终牢牢把握社会主义方向，始终坚持中国共产党领导，始终驾驭资本逻辑。对中国式现代化而言，在现代化国家建设中建设强大政党，本质上是政党意志表达和实现的政治价值创造过程。党的二十大报告指出，中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。报告同时强调，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。全面构建亲清政商关系，必须从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落到实处，系统完善支持全面创新的基础制度，积极营造创新氛围，形成具有全球竞争力的开放创新生态。笔者认为，就数字政府建设的法治化而言，一是需要立足于科技治理生态的开放性、协同性和高效性，去繁简苛，从“有效市场”和“有为政府”两方面入手，合力推进科技创新与科技成果转化，把更多权力下放给市场、企业和基层，积极培育和壮大各类市场主体，不断激发企业创新创造活力；二是需要政府全方位提供数字化转型公共服务，推动创新资源共建共享和科技伦理治理，重视科技治理的价值影响及其伦理转向，制定和完善基础共性、互联互通、安全隐私、行业应用等技术标准，以及生命科学、医学、人工智能等领域的科技伦理规范标准，利用科技法治优势更好发挥政府作用。
（三）分类推进，加强亲清政商关系的目标控制、程序控制与责任控制
发展是解决我国一切问题的基础和关键，是我国经济法治建设的永恒主题。习近平总书记强调，社会主义的根本任务是解放和发展社会生产力，这一点任何时候都不能动摇。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。从现代化各方面内容推进的维度看，中国共产党的现代化观十分重视全面、协调、可持续的现代化建设。在经济法治建设中，要解决发展失衡、发展失调、发展失序等发展问题，就必须通过完善制度依法保护各类市场主体的发展权，走高质量发展的路子。正如博登海默所言，法律对权利来讲是一种稳定器，而对失控的权力来讲则是一种抑制器。对此，我们只有通过分类推进的方法，才能有针对性地构建“发展导向型法治”下的亲清政商关系，统筹处理好发展与安全、公平与效率、质量与速度、风险与责任等关系，在“亲而有度、清而有为”中促进和保障现代化经济体系建设。
第一，对职能型亲清政商关系的目标控制而言，是要坚持习近平法治思想的指导地位，把依法治国与以德治国、依法治国与依规治党有机结合起来，用制度保证领导干部发挥好“关键少数”作用，提升政府及其工作人员的有限理性及其公正执法能力、快速反应能力、专业判断能力、信息处理能力以及形象维持能力。哈特指出，责任至少应当包括角色责任、因果责任、应负责任和能力责任等四个方面。作为“管理者”的政府，必须依据法律防控机制的确定性把握法定职责、法定程序和法定责任，把国家利益、社会整体利益与个人利益、企业利益进行科学区分和通盘考虑，科学设定政府规制与调控的责任目标，把程序控制、责任控制与目标控制有机结合。经济法的功能实现充满了决策的程序控制以及程序正义问题。围绕着市场准入、经营许可、竞争执法、质量监管、税收征管、预算审批、价格检查、金融监管、规划审查、产业扶持等诸多规制和调控行为，其程序保障均需考虑决策程序的合法性与正当性，并对经济成本和道德成本作出计算，恰当衡量和评估其中的程序价值，力求低成本、高效率、一视同仁、不偏不倚。党的二十大报告提出，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。因此，在职能型亲清政商关系的制度建设中，一是要把伦理要求、道德要求、政策要求、党性要求有机嵌入到法律要求之中，把数字技术规范与数据、信息保护有机统一起来，从法律层面不断细化和迭代升级政府行为标准体系，引导、规范、约束领导干部、政府及其组成人员依法办事。二是要把过程考核与结果考核相结合，防止在公正执法中出现重政治、轻业务或者重实体、轻程序等思想倾向。将任务手段式思考融入规范法学体系，警惕把过程与结果、政治与业务、实体与程序等对立起来，注重区分以规范力、事实力、金钱以及信息等为媒介的程序性构造，坚决杜绝“逐利执法”“钓鱼执法”“过度执法”“粗暴执法”等行为，严禁滥用执法权进行乱摊派、乱收费，真正让市场主体放心投资、安心经营、专心发展。三是强化“用权力制约权力”，把依法查处显性腐败案件与治理隐性腐败、消极腐败现象相结合，实行标本兼治。众所周知，腐败的根源在于一个国家的社会与文化历史、政治与经济发展、官僚传统以及政策。“亲”“清”两字重塑了新时代政府与企业之间的“关系规则”，其实践上的认同，既需要公开曝光贪污受贿、以权谋私、滥用职权、腐化堕落、失职渎职、权钱交易、权色交易等案件，又要对“庸、懒、散、软”等顽症痼疾“说不”，用监督问责所形成的义务性压力提能力、增效率、正风气、立规矩。四是坚持抓住领导干部这个“关键少数”。既要防止“一言堂”，也要防止把社会整体利益简单等同于部门利益、局部利益、特殊利益。尤其要强化预算管理、政府债务管理，在国家信用建设中深刻理解党和国家大政方针政策与国法党规的精神实质，全面统筹好地方经济发展和各项社会事业发展，依法处理好公益优位与宪法基本权利保护的关系。五是坚持平等保护原则，一视同仁地对待所有市场主体。准确把握各类市场的准入和退出条件，利用公平竞争审查机制出清针对非公有制企业的各种隐性壁垒设置，形成更加有利于大众创业、万众创新的营商氛围，实现发展质量、结构、规模、速度、效益和安全的有机统一。
第二，对交易型亲清政商关系的目标控制而言，重心应放在对国有资本投资运作能力提升上，放在充分发挥人大监督、监察监督、审计监督和社会监督上。国有资本主要表现为社会性资本，其经营表现为社会功能与资本增值功能的主动协调。在国有资本授权链条中，监督成为最后一道防火墙。
从全方位而不是单纯从民法学的角度探讨国家所有权是必要的。对于国有资本投资经营和国有资产交易而言，其法律适用绝不能仅局限于《民法典》中的物权规则与合同规则，《政府采购法》《企业国有资产法》等经济法中的专门规定或特别要求更应受到重视。国家所有权在权力性质、权能设置、行使方式、法律保护等方面与传统民法上的所有权存在重大差别，已脱离传统物权和所有权的理论构成和立法结构。从政府目标、国企分类与高管继任的内在机理看，国企上市公司为交易型亲清政商关系模式提供了经验证据。只有夯实交易型亲清政商关系的制度基础，才能在市场交易中优化国有经济布局和结构，更好发挥国有资本和国有企业在国民经济中的支撑作用。
经过多年改革，国有企业定位在官方表述中已经趋近为“公共利益实现者”。国有企业进入或者退出市场皆取决于公共利益需求。在法律法规框架下，平等保护各类股东的同类产权，维护社会公众等相关治理主体（含员工）的利益，对国企混改的成功推进不可或缺。我国新一轮的混合所有制改革要促使国有资本和非国有资本深度融合，建立健全混改后企业的公司治理机制，使混改后的国有企业能够按照市场机制运行。在国有资产法领域，社会契约理论、公共选择理论、财政分权理论、委托代理理论、国家财产权理论等经常被用来阐释政府责任与政府行为的基本法理与机理，架构国有资产的所有权结构及其行使方式，指导从国家所有权到国有股权的权利变革。角色义务是国有资产转让中实施目标控制、程序控制与责任控制需把握的重点，法律上的角色分工是确立其行为合法性与正当性的客观基础。正因为如此，交易型亲清政商关系的建立与维系，必须强化对国有资产“所有者代表”的日常性、制度性监督，以保证在出现违背角色要求的行为时能够得到及时纠正和解决。程序正义原则对政府行为而言更具现实意义，有助于确保国企混改和国有资产交易中破除所有特权与歧视，并保障交易的公平公正公开。
党的二十大报告提出，优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。报告同时指出，合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。这对各级政府正确履行“所有者代表”职能和国有企业从事市场投资、交易行为提出了重要要求。民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的重要力量。笔者认为，在完善交易型亲清政商关系模式的制度体系中，一是在法律忠诚与背叛之间强化全方位问责。理论上，“问责制”是一种超越“违法责任”的责任机制，代表着现代社会经济条件下“责任”作为一种系统性的制度安排所具有的整合和调节功能。其要义在于，政府及其工作人员、国有企业高管对其所承担法定权责与义务，若有违背或落空则必当追究，不允许有任何脱法行为存在。当然，问责并非只能走司法程序，经济法所确立的各种公共执行与私人执行均可启动监督问责，这对整治权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败尤为重要。二是注意在实践中“去假面化”，强化全过程无死角监督。在任何国家的官僚体制中，正式的结构与程序总是不可避免地包含人格化的非正式结构与程序。因此就程序控制而言，实践中要加强对合同主体社会背景的事前调查，防止私人关系对国有资本投资程序与国有资产转让程序的隐蔽性渗透，避免出现扭曲性的“面子功夫”。三是基于制度信任维护契约正义。用法治方式保护规则意识和契约意识，建立和巩固与市场主体之间的信任关系，尤其是与民营企业、外资企业以及企业经营者的信任关系。要不断消除民营经济发展的体制内阻力，从市场化的理性“经济人”计算走向法治化的制度价值认同，进一步在有关交易合同制度中完善政府失信惩戒机制，防止出现合同欺诈、恶意串通以及各类“逃废债”行为。
结 语
当前，我国发展的内外环境已经发生深刻变化。习近平总书记强调指出，法治是最好的营商环境。这一论断高度凝练地揭示出法治与营商环境之间的内在联系。党的二十大报告深刻指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。应对百年未有之大变局，如何充分发挥习近平法治思想对持续优化营商环境的引领与推动作用，是一个重大时代命题。亲清政商关系的构建，事关营商环境在市场化、法治化与国际化方向上的持续优化。就此而言，“放管服”改革和优化营商环境永远在路上。本文囿于篇幅所限，只是围绕分类推进亲清政商关系法治化问题，从法律作用机理层面尝试进行了类型化分析，所研究内容以及所得出结论均更偏重于法理阐释和基本面构想，对制度完善也仅止步于基本思路。接下来，经济法学对亲清政商关系法治化的研究还需从具体法律、具体领域、具体制度层面进一步展开。总的来看，数字技术的迅猛发展和大规模社会化应用现已广泛渗透到政府管理与政务服务的各个实践场域，改变了过去政企之间的弱连接状态，并通过数字政府建设重新定义了政商关系，呈现出日益突出的共时性特征。有关“亲清指数”的研究为有效度量和考评实践中的亲清政商关系提供了可兹参考的分析工具。分类推进亲清新型政商关系，需要在数字政府建设的基础上，严格区分并避免混淆基于“权力”的职能型亲清政商关系模式与基于“资本”的交易型亲清政商关系模式的底层逻辑，分别抓住其中“权力—权利”结构与“权利—权利”结构的本源性问题，不断发展和完善政府分别作为“管理者”和作为“所有者代表”的角色责任。只有这样，才能利用科技进步和风险治理变革，进一步提高政府与国内市场、国际市场的适配性，强化各级政府部门的自我纠错机制和自我执行制裁，使市场主体的利益诉求在畅通沟通中依照正式规则获得充分表达。在促进民营经济人士健康成长中，真正释放市场机制的活力，改善增进民生福祉，不断提高国家的国际竞争力和抗风险能力。
