作者简介：江辉，中国社会科学院大学法学院讲师。
文章来源：《中国法律评论》2023年第5期。
摘要：“四权”分类是认识最高国家权力机关职权的传统框架，但“四权”的内涵与相互之间的界限一直未能厘清，从而造成权力行使后的权力依据识别困难和权力无法规范行使等问题。为使“四权”分类能够成为清晰的学术和法律概念，应当以同类权力有同类法律效果和同类行使要求的标准重新界定“四权”。
立法权是制定法律的权力，其核心特征是创制性，权力行使的法律效果是创设法律；监督权是判断国家机构行使权力是否符合宪法和法律规范并作出处置的权力，其核心特征是法定性和判断性；任免权是依据宪法和法律作出人事任免的权力，其核心特征是法定性和人事性；重大事项决定权只是宪法和法律规定的无法归入前述三种权力的各项职权的兜底性称谓，其核心特征是法定性和兜底性。后三类权力行使的法律效果，依据规定该三类权力的宪法和法律规范判断。为免争议，应当通过完善议事规则，使每一类权力的行使均有清晰的外在形式识别特征。
一、引言
全国人大及其常委会是我国的最高国家权力机关及其常设机关（以下无区分必要时，“最高国家权力机关”包括全国人大常委会），享有诸多职权。为准确认识职权之间的共性与区别，人们往往采取类型化的方法。其中影响最大、使用最广的类型化方法是“四权”分类法，即将最高国家权力机关除修宪权外的职权划分为立法权、重大事项决定权（决定权）、人事任免权（任免权）、监督权等“四权”。
全国人大常委会法制工作委员会原副主任阚珂曾说，“在人大工作中，一般把人大及其常委会的职权概括地表述为‘四权’”。蔡定剑在其书中分四章阐述了人大及其常委会的立法权、决定权、任免权和监督权。后来也有专门研究人大职权的理论与实务工作者按照“四权”框架对人大职权进行分类阐述。宪法教科书对人大及其常委会权力的介绍，通常亦遵循这一传统“四权”分类框架。
传统“四权”分类框架，“抓住了人大职权的本质特征和不同职权之间的区别”，有助于对最高国家权力机关及其职权的深入认识。但是，传统“四权”分类框架下各个概念的内涵与外延并不清晰，除任免权具有人事的内容特异性外，各自之间的界限其实比较模糊。
程湘清曾提出：“人大四权是人大工作中流行的一种通俗概括。人大四权之间的关系，应是你中有我、我中有你、相互联系、配合行使的关系。”蔡定剑亦提出：“必须说明，这四类职权的划分只是相对的，并有交叉性，也没有穷尽各项职权，如对人事罢免撤职权，它可算是任免权，又可算着监督权。有些法律性的决定，既可以作为立法权的内容，又可作为重大事项决定权的内容。所以，下面的论述交叉难免，只能尽量避免。”还有人提出，“四权”只是为了表述和工作方便所作的概括，并不是法律术语。
“四权”间界限不清造成不少问题，集中体现在权力行使方式上。在理想状态下，不同类别的职权应当有不同的行使方式。只有这样，人们才能准确判断最高国家权力机关行使的是何种权力，进而判断最高国家权力机关的权力行使是否符合宪法和法律，以及权力行使产生什么样的法律效果。
然而，实践中，最高国家权力机关行使“四权”均可能作出决定、决议（以下统称“决定”）。例如，行使立法权作出2011年《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》、行使重大事项决定权作出1957年《关于成立广西僮族自治区的决议》、行使监督权作出1990年《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》、行使任免权作出2016年《关于接受张崇和辞去第十二届全国人民代表大会内务司法委员会委员职务的请求的决定》。
这些“决定”的审议和公布程序没有显著差异。当最高国家权力机关未明示权力依据，且决定的内容不具有特异性时，往往导致人们无法准确判断最高国家权力机关行使的是哪一权力。对同一个决定，有时既有人认为是立法权行使的结果，也有人认为是重大事项决定权行使的结果，还有人认为是监督权行使的结果。对2017年《关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定》（以下称《一地两检决定》）的权力依据所存在的不同认识即是一例。
由此衍生出更多的问题。首先，难以有效规范最高国家权力机关的权力行使。当立法权与重大事项决定权之间的界限无法清晰界定时，人们不得不抛弃只有法律才能修改法律的基本常识，而向现实妥协，接受重大事项决定权的行使“可广泛地用来修改、补充和解释法律”。
其次，决定有何法律效果识别困难。《一地两检决定》的权力依据不同，将导致其法律效果不同，其在香港特别行政区产生法律效力的机制亦不相同。当无法准确判断《一地两检决定》背后的权力依据时，自然难以准确确定其法律效果。
最后，容易引发学术争议，不利于学术研究的深入推进。当人们难以通过权力行使程序、行使权力所制定文件的名称等权力行使方式清晰识别最高国家权力机关行使的是何种权力时，相关争议只能停留在猜测最高国家权力机关行使的到底是何职权，而无法触及更深层次的问题。
因此，有必要重新界定“四权”分类下各个概念的内涵与外延，明晰各自之间的界限。按照同类职权具有同类法律效果和同类行使条件的要求，笔者主张：
首先，立法权是创设法律的权力，其核心特征是创制性，即立法权的行使无须宪法或法律的额外授权；权力行使的法律效果是创设法律。其次，监督权、任免权和重大事项决定权，均是执行法律的权力，它们的共同特征是法定（宪定）性，即只能针对宪法或法律有明确规定的情形在宪法或法律规定的权限范围内行使；它们行使的法律效果不是创设法律，具体法律效果应依据规定相关职权的宪法和法律规范判断。最后，监督权、任免权和重大事项决定权之间的区别在于，监督权具有判断性特征，其是判断国家机构行使权力是否符合宪法、法律和其他规范并作出处置的权力；任免权具有人事性特征；而重大事项决定权具有兜底性特征，其是宪法和法律规定的无法归入其他类别的各项职权的兜底性称谓。
为免疑义，在对各类职权的核心特征展开论述以前，需要交代的是：
第一，任免权具有人事性的特异特征。只要坚持任免权的人事性特征，足以将任免权与其他权力区分开来，而“人事性”本身并不需要太多解释，因此后文不再对如何界定任免权展开论述。
第二，在区分不同类型的权力时，不应将权力行使后的客观效果与权力本身的属性混淆。例如，属于任免权的撤职权，其行使通常有监督的效果。但如果因此而认定撤职权属于监督权，将使权力之间的边界永远无法厘清。立法权的行使可能亦有监督的效果，此时将立法权视为监督权明显不妥。因此，应当坚持各类职权的核心特征对权力进行判断，而不被权力行使后的客观效果影响。相应地，撤职权应基于“人事性”特征而界定为任免权。
第三，在区分不同类型的权力时，不应将事项的属性与权力的属性相混淆。最高国家权力机关可能在处理监督事项时行使立法权，如针对经济工作的监督行使立法权作出《关于加强经济工作监督的决定》；亦可能在处理立法事项时行使监督权，如备案审查过程中行使监督权撤销某一法规。在判断权力属性时，不应以事项属性判断权力属性，如不能因为事项属于或涉及监督而认为属于监督权。
第四，清晰地界定各类权力之间的边界，不是要割裂各类权力之间的联系。全国人大及其常委会可以综合运用不同类别的权力处理一项事务，但每一个处理行为对应的权力依据应当是确定而清晰的，并遵循相应权力的行使要求。
二、立法权是具有创制性特征的创设法律的权力
立法权是一个含义充满弹性的术语，在不同的语境下可能呈现不同的含义，有时甚至指向最高国家权力机关的所有权力。立法权含义的复杂性，是造成“四权”间界限不清的原因之一。为避免不同的使用者在不同含义上使用术语造成不必要争议，亦作为厘清“四权”界限的起点，本文所称最高国家权力机关的立法权，是指最高国家权力机关创设（含修改和废止，下同）法律的权力。
将立法权明确为创设法律的权力后，可以相应地确定：第一，并非最高国家权力机关的所有权力均是立法权。第二，立法权与其他“三权”在行使要求方面存在区别。立法权具有创制性特征，最高国家权力机关创设法律不需要宪法或法律的额外授权，且可以在不废止、修改已有法律的情况下规定与已有法律相冲突的内容；而其他“三权”不具有创制性，只能在宪法或法律有明确规定的情况下依据宪法或法律规定的权限和条件行使。第三，立法权与其他“三权”在权力行使后的法律效果方面存在区别，立法权创设法律而其他职权并不创设法律。
（一）并非最高国家权力机关的所有职权均是立法权
抛开从机构视角对国家权力进行划分的观念，单纯按照权力行使要求和权力行使后的法律效果，国家权力从性质上可以区分为创设法律的权力和执行法律的权力。法律创设权，是有权创设法律规范的国家机构在其权限范围内创设法律规范的权力；而法律执行权，则是满足法律规范适用条件时由该规范规定的国家机构依据该规范在规范预设的法律后果范围内作出具有法律效力的决定的权力。二者行使后的法律效果不同，前者产生法律，后者不产生法律；二者行使要求不同，前者具有创制性，后者则不具有创制性。最高国家权力机关，既享有法律创设权，亦享有法律执行权。
然而，受既往学术观念的影响，人们往往认为立法机关享有的是立法权，执行权由行政机关享有，司法机关享有的是法律适用权。在权力识别（不论是事前还是事后）不存在困难时，不会造成误认；但在权力识别存在困难时，最高国家权力机关的立法机关属性将产生主导作用，使人们忽略最高国家权力机关的一部分职权在性质上为法律执行权而非法律创设权，进而造成误认。例如，有人认为，最高国家权力机关所作的决议之所以是立法性决议，原因在于全国人大及其常委会是立法机关，因而它们行使“决定权”所作的决议亦属于立法性决议。然而，基于最高国家权力机关的立法机关属性而认定其作出的决议为立法性决议，并不成立。
将最高国家权力机关的所有权力统称为立法权，是以机构视角对国家权力的划分，是对一个国家机构的所有权力的统称，不是按照权力行使要求和权力行使后的法律效果对权力性质所作区分，不能等同于法律创设权。
维尔（Vile）和格温（Gwyn）认为，借鉴对基督教廷教皇权力的认识，王权分为两个领域，法律的领域（domain of law）和政府的领域（domain of government）。前者包括“应当称为立法和收税，国王只有经过贵族院和平民院同意后方可行动”；后者“不仅仅包括法律的执行”，还包括像“宣战与媾和在内的外交关系，制定和执行战时法（战时将取代平时的法），任免枢密院成员和其他高级内政、军事和宗教事务官员等”，在这些领域，“国王没有宪制上的义务去获得其臣民的同意”。
简单地说，前者是“王在议会”中的领域；后者是国王自己的领域。但是，这两个领域各自的范围和相互关系并不清晰，存在争议时难以确定。为了“使国王受制于一种不是他所创设的法律”等原因，“惊叹于人们智识上进行简化与抽象的能力，在17世纪中期，王在议会的职能被称为‘立法（legislative）’职能，而国王独立的领域则被称为‘行政（executive）’职能”。
这个时候，王在议会中的所有权力被统称为立法权，变成一项位阶在上的权力；而“行政”权则变成一项位阶在下的权力，国家权力的这种层级性因而建立。从中可以看出，权力分立理论中的“立法权”其实是对一个机构的权力的描述，是对17世纪中期王在议会这一机构的权力描述，而那个机构的很多权力（其实亦遗留到现在）并不仅仅是创设法律的权力。
王在议会的领域和国王自己的领域，均同时有创设法律的权力和执行法律的权力。例如，国王自己的领域，国王并不仅仅只有执行法律的权力，还有权制定法律，即“有权制定制诰（proclamations），只要他们不取代成文法或者习惯法，它们就是法律；国王对这种权力的行使是为了避免法律未规定时出现的缺陷”；同样，王在议会中也不仅仅是有权制定法律，它有不少执行法律的权力，如“有权征税、有权使私生子在法律上转化为婚生、有权特赦、有权对国王在议会中检控的人进行定罪或者宣告无罪、是英格兰的最高法院”。
因此，在对最高国家权力机关的职权进行分类时，不应以最高国家权力机关的立法机关属性而否认最高国家权力机关的部分职权为法律执行权而非法律创设权。
（二）立法权的创制性
任何国家机构享有的法律创设权，在行使要求方面，均具有一定程度的创制性。而最高国家权力机关的法律创设权，作为原生立法权，相较于次级立法权，具有更为明显的创制性特征：在不与《宪法》抵触的前提下，最高国家权力机关可以针对任何事项创设法律，并可以在创设法律时规定任何措施。最高国家权力机关的立法权的创制性，是其主权性地位所决定的。在现代主权学说下，“每一个民族国家之中，必须确定一种最高权力，其决定性特征是本质上不受限制地创设新法的权能”。
在我国，不受限制地创设新法的权能由最高国家权力机关享有，并集中体现为立法权。最高国家权力机关立法权的创制性，是坚持法治的必然要求。法治要求一切国家权力的行使只能依据法律进行。现代国家，政治、经济和社会剧烈变动，新情况与新问题层出不穷。如果立法权不具备创制性，那么已有法律必然无法适应政治经济社会的发展，法治将失去可能性。
成文宪法国家中立法权的宪定性、实践中立法对宪法的实施及观念上认为立法是对宪法的实施与细化、公法中强调法无授权不可为等，容易让人忽略最高国家权力机关立法权的创制性。
即便立法权有时作为一种权力行使方式与其他职权结合行使让人感觉有《宪法》的额外授权，但在《宪法》授予最高国家权力机关以“国家立法权”之后，最高国家权力机关即享有针对各类事项创设法律的权力，不再需要《宪法》就某一事项进行额外授权才可以创设法律；其在创设法律时，可以规定任意不与《宪法》相抵触的具体措施与法律后果，而无须《宪法》或其他法律就措施和后果进行额外授权。例如，《宪法》并未明确授权最高国家权力机关可以针对商业银行的监管创设法律，但并不妨碍最高国家权力机关制定《商业银行法》。
类似地，虽然《宪法》第80条规定，国家主席根据全国人大常委会决定授予国家的勋章和荣誉称号，但并不妨碍全国人大常委会通过行使具有创制性的立法权设立一种无须常委会决定而由国家主席直接授予的“国家的勋章和荣誉称号”。
创制性，可以将最高国家权力机关的立法权与其他三权区别开来。最高国家权力机关的其他三权，在性质上均为法律执行权。法律执行权在行使过程中，虽然权力行使主体可能享有一定的自由裁量权，但以满足法律规范预设的各项条件为前提，得出的法律后果亦以法律规范预设的法律后果为限。换句话说，法律执行权只能针对法律规定的事项范围行使，只能得出法律规定的法律后果。
最高国家权力机关所享有的法律执行权亦不例外。以废止法律为例，最高国家权力机关既可以行使法律执行权（监督宪法实施的权力）废止法律，亦可以行使法律创设权废止法律。当全国人大常委会依据《宪法》第67条第1项规定的监督宪法实施的权力（性质上为法律执行权）废止某一法律时，需要该法律在客观上满足与宪法抵触这一前提条件；相较而言，全国人大常委会依据《宪法》第58条规定的国家立法权及第67条第2项规定的制定法律权（性质上为法律创设权）废止某一法律时，在法律上并不需要任何前置性条件，其完全取决于全国人大常委会的主观意愿。全国人大常委会废止收容教育制度，以经济社会发展变化为理由，而未以违宪违法为理由，因此是行使立法权而不是行使监督宪法实施的权力。
立法权的创制性，使得最高国家权力机关可以“违反”已有法律规定行使权力，从而进一步将立法权与其享有的法律执行权区别开来。当最高国家权力机关行使法律执行权时，只能严格遵循法律规定的适用条件和法律后果，否则无法依据已有法律产生法律效力。例如，《选举法》第17条规定，全国人大代表名额的具体分配，由常委会决定。如果全国人大而非常委会作出全国人大代表名额分配的决定，那么该决定将无法依据《选举法》第17条产生法律效力，因为权力行使主体不符合法定条件。
相较而言，当最高国家权力机关行使立法权时，已有法律（不含具有更高法律效力的《宪法》）并不构成权力行使的限制，最高国家权力机关可以在不修改或废止已有法律规定的情况下，规定与已有法律不同的内容。例如，1954年《国务院组织法》第9条规定，各省、各直辖市人民委员会的厅长、副厅长、局长、副局长由国务院任免。该规定并不妨碍全国人大常委会在1979年未对1954年《国务院组织法》修改以前，制定1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下称《地方组织法》）第28条，将各级人民政府秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免规定为由本级人大常委会作出决定后报国务院或上一级人民政府批准。
比较法上的例子可以更好地说明这一点。2011年9月15日，英国制定了《2011年议会固定任期法》（以下简称《固定任期法》）。该法将议会任期确定为五年，因此五年任期结束时自动触发大选。该法同时还将过去宪法惯例上解散议会的国王专权（首相建议时）取消，取而代之为两种法定的触发大选条件：一是下院全体议员（含空缺席位）的三分之二多数（434/650）通过决定大选的动议；二是下院通过了特定措辞的不信任动议，且在该不信任动议通过后14天内，原政府或新政府未能取得下院的信任动议。
2019年10月28日，英国政府按照《固定任期法》在下院提出提前大选的动议，但未取得下院三分之二多数支持，未能成功触发《固定任期法》中规定的大选条件。虽然《固定任期法》对触发条件只规定了三种情形，并不能妨碍议会行使立法权启动大选。2019年10月29日，在行使《固定任期法》中的法定权力启动大选失败的情况下，英国政府迅速转向新立法的方式启动提前大选。下院以快速立法程序于当天过半数方式通过法案，上院当天进行了法案一读并于第二天完成了上院的立法程序。2019年10月31日，该法案成为正式法律，即《2019年议会提前大选法》，成功启动提前大选。
在这个例子中，英国下院试图通过取得下院三分之二多数支持启动提前大选，尝试行使的是《固定任期法》中的法律执行权，因而应当满足该法规定的下院三分之二多数通过的条件；英国议会制定《2019年议会提前大选法》启动提前大选，则是行使立法权，在遵循立法权的宪定程序（两院相对多数并经御准）的前提下，可以忽略《固定任期法》中的已有规定。
（三）立法权创设法律
立法权创设法律，而法律执行权并不创设法律。然而，法律的含义十分复杂，法理学家们已经给法律作了十几种甚至更多的定义。法律含义的复杂性，使得立法权与法律执行权在法律效果方面的区别往往被忽略，使得“四权”之间的界限模糊成为可能。当无法准确判断最高国家权力机关行使的是何权力时，常常通过断言其行使权力所作决定具有法的效力、具有法规范的效力而解决。
实践中，司法机关“倾向于不追问各种决定在宪法上的性质和依据，而是认为此类决定皆具有某种法规范效力。”理论上，有观点认为，有关法律问题的决定“具有法的效力应是无疑义的”。类似观点亦被用于具体决议的性质与效力的识别。针对2020年《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，有观点未做分析而断言，“决定本身又属于广义的法律”。
然而，最高国家权力机关行使法律执行权作出的决定，虽然具有法律效力，但其作为已有法律衍生出的法律决定，具体法律效果需要根据创设法律执行权的法律规范确定，并不具有法律才有的各项法律效果，并不是通常意义上所说的“法律”、“法”和“法规范”。例如，全国人大常委会于2019年作出的《关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定》，其法律效果依据《宪法》第67条第17项和《国家勋章和国家荣誉称号法》确定，并不具有《国家勋章和国家荣誉称号法》才有的各项法律效果。
严格来说，《关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定》本质上与行政机关依据法律作出的行政许可、行政处罚决定并无区别。它们虽然具有法律效力，但如果行政许可和行政处罚决定不视为法律、法或法规范，没有理由认定最高国家权力机关作出的此类决定应当视为法律、法或法规范。正是在这个意义上，“如果将立法机关的其他职权也当作立法权，就很难给‘法’和‘立法’这些概念下定义。无论如何也不能把组织和监督政府称为立法”。更为重要的是，即便可以在术语使用上将最高国家权力机关行使任何职权作出的决定均称为法律、法或法规范（如凯尔森的理论），但行使法律执行权所作决定并不具有行使立法权创设的法律所具有的法律效果。
行使立法权创设的法律，默认至少具有以下共同的法律效果：一是可以补充、修改和废止其他法律；二是当《宪法》与法律规定某一事项应由“法律规定”时，满足此处对“法律”的要求；三是可以为国家机构创设法定权力，包括可以在司法过程中适用，可以作为司法裁判依据；四是在我国的效力位阶体系中处于仅低于《宪法》而高于其他类型法律规范的地位；五是与其他法律处于同等效力位阶，相互之间发生冲突时，适用特别法优于普通法、新法优于旧法等法律适用规则；六是性质上可以作为全国性法律列入《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》附件三，等等。
最高国家权力机关行使立法权以外的职权所作决定，在《宪法》或法律没有例外规定情况下（例外规定如《立法法》第53条规定法律解释同法律具有同等效力），通常并不默认具有这些法律效果。例如，2019年《关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定》，作为行使法律执行权（《宪法》第67条第17项和《国家勋章和国家荣誉称号法》所创设的法律执行权）而作出的决定，即便在术语上可能可以称为“法律”“法”“法规范”，但并不具有行使立法权创设的法律才具有的各项法律效果：它不能修改或废止包括《国家勋章和国家荣誉称号法》在内的任何法律，亦不能作为司法机关裁判案件的依据，与法律发生冲突时亦不能直接适用法律适用规则，性质上亦不能列入《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的附件三。
在涉及“一国两制”问题时，立法权与法律执行权行使后的法律效果区别更为明显。就最高国家权力机关行使立法权创设的法律，根据《香港特别行政区基本法》第18条和《澳门特别行政区基本法》第18条，一般不在两个特别行政区实施，除非列入两个基本法附件三；而最高国家权力机关行使法律执行权作出的决定，通常不涉及是否在两个特别行政区实施的问题，但如果最高国家权力机关是依据《香港特别行政区基本法》中的法律执行权作出决定，则无须列入基本法附件三而在香港特别行政区具有法律效力，澳门特别行政区的情形亦然。
正如有人对《一地两检决定》的分析，如果认定该决定是全国人大常委会行使立法权创设的法律，因为它并未列入基本法附件三，所以论证其在香港特别行政区具有法律效力可能只能依赖“剩余权力”理论而可能出现争议，具体的法律效果亦需要再做分析；相反，如果认定全国人大常委会作出该决定行使的是《香港特别行政区基本法》第158条第1款所隐含的合基本法审查权，那么该决定将不需要（实际亦不可以）列入基本法附件三而对香港特别行政区具有法律效力，并且特别行政区法院在审查《广深港高铁（一地两检）条例》是否符合《香港特别行政区基本法》时，需要遵从全国人大常委会在《一地两检决定》中作出的判断，不得作出不同判断。
三、监督权的法定性与判断性
监督权是最高国家权力机关的另一类重要职权。最高国家权力机关听取和审议有关国家机关的专项工作报告、开展执法检查、进行法规备案审查、开展询问或质询、组织特定问题的调查等属于行使监督权一般并无疑义，人们不会将其与其他类别的职权相混淆。然而，当最高国家权力机关行使监督权作出一项决定，如关于批准民族自治地方制定的自治条例和单行条例的决定，则可能出现争议与混淆，甚至在很多情况下人们并不会将其与监督权联系在一起。
如果行使监督权所作决定明确了一项应当或不应当为的内容，则更容易出现争议与混淆。因而，需要明确监督权的核心特征以将其与其他类别的职权区别开来。基于法律创设权与法律执行权的区分，参考传统“四权”分类对监督权特征的提炼，可以确定监督权具有法定性和判断性两大核心特征，从而与立法权、重大事项决定权区别开来。
按照法定性与判断性的特征，可以认定备案审查后的撤销权、撤销全国人大常委会不适当决定的权力、审查和批准决算权、审查和批准国民经济和社会发展计划的执行情况与国家预算的执行情况的权力、合宪性审查权、合基本法审查权、宪法解释权、法律解释权等职权属于监督权。
监督权的法定性是监督权作为法律执行权的必然属性。如前述，单纯按照权力行使要求和权力行使后的法律效果可以将国家权力区分为法律创设权和法律执行权。最高国家权力机关的各类职权中，除立法权外的其他职权在性质上均属于法律执行权而具有法定性（含宪定性）的特征：在行使要求方面，仅能针对《宪法》和法律规定的事项行使，并且应当严格遵循《宪法》相关条款和相关法律规范规定的各项要求；在法律效果方面，权力的行使不创设法律，所产生的具体法律效果依据创设相关法律执行权的《宪法》相关条款和相关法律规范确定。监督权作为法律执行权中的一类，自然具有法律执行权的法定性特征。
同时，监督权具有判断性，是一种判断国家机构的权力行使是否符合已经存在的宪法、法律和其他规范（“已有规范”）的权力。监督权的判断性特征决定了，监督权只是依据已有规范作出肯定或否定的处置，或对已有规范进行澄清或重申；监督权本身不包含创设或改变作为判断依据的已有规范的权能，亦不包括代替监督对象适用已有规范处理事务的权能。
已有文献对监督权特征的研究，实际上从不同角度展现了监督权的判断性。例如，蔡定剑认为监督权具有事后性和间接性特征，而事后性和间接性均是判断性的具体体现；又如，陈斯喜认为监督权具有督促性，而督促性亦是判断性的具体体现；再如，程湘清将最高国家权力机关的职权从性质上分为议决权和监督权，本质上是在强调监督权是一种判断性权力而非议决事项的权力。
监督权的判断性，是“监督”一词的语义所决定的。据有人考证，在我国的古文字中，“监”字的本义是“从旁察看”；“督”的本义是指“察看”。按照从单音词发展到多音词的古汉语发展规律，最早在东汉的时候，“监”和“督”这两个词义相近的单音词连在一起，作为一个双音词“监督”来使用。这时，从词义上，在原始的“察看”的基础上，增加了少许“督促”的意义。
从监督的词义本身可以看出，监督是察看和督促他人按照某一标准或要求处理事务，监督者既不创设标准亦不亲自处理事务。《周礼》中描述了乡师监督民工服役的场景。其中，乡师只从旁察看而不负责调度，因为调度是比乡师更高职位的大司徒的职责。乡师作为监督者，只负责判断民工是否按照大司徒的调度要求服役，乡师既不作出调度指挥的新决定，亦不自行落实大司徒的调度指示代替民工服役。
作为监督的行政诉讼亦遵循类似原理。行政诉讼中，人民法院作为监督者，主要是判断行政机关作出行政行为是否符合行政法律规范，然后通过驳回原告诉讼请求等方式对涉案行政行为作出肯定性处置，或者通过撤销、确认无效、确认违法、责令履职等方式对涉案行政行为作出否定性处置，从而督促行政机关按照行政法律规范作出行政行为。人民法院既不创设行政法律规范，亦不代替行政机关作出行政行为。
从监督权的典型形态可以看出监督权的判断性特征。撤销是监督权最为典型的形态，它背后的判断性特征十分明显。1987年，湖北省兴山县建阳坪乡人代会作出决议，规定全乡的教育附加费一律分摊到学生头上，由教师找学生家长征收。因当地群众反映强烈，兴山县人大常委会经审议认为该决议不符合义务教育法的规定，决定予以撤销。
本案中，兴山县人大常委会通过行使属于监督权的撤销权撤销了建阳坪乡人代会的决议，背后的本质是依据《义务教育法》和《征收教育费附加的暂行规定》进行判断后作出的处置。1986年《义务教育法》第10条第1款和第12条第3款、1986年《征收教育费附加的暂行规定》第11条已经明确规定不得向家长分摊教育费。建阳坪乡人代会作出的决议正是因为违反这一已有规范而被兴山县人大常委会撤销。全国人大或其常委会行使监督权撤销其他国家机关所作决定（包括所创设的规范性文件，如行政法规、地方性法规等），亦是类似。
不过，行使监督权澄清或重申作为判断依据的已有规范、作出处置时容易让人忽略监督权的判断性特征。一般来说，监督包括督促和处置两部分内容。在督促时，有时不可避免地需要澄清或重申作为判断依据的已有规范。就像有人考证“监督”词义从“察看”扩大到“督促”时所说的，监督者在现场察看被监督者的工作情况时，不可能嘴紧闭，一言不发，遇到与工作要求不符的情况，现场必然进行必要的督促，澄清或重申工作要求。
而监督者在澄清或重申已有规范时，所作澄清或重申可能较已有规范更加具体、更加具有可操作性，从而与已有规范存在一定差异，如监军把将令说明得更加具体与可操作而使之与原将令存在差异，法律解释将法律文本解释得更加具体与可操作而使之与原法律文本存在差异。监督者与监督对象对已有规范的理解不同，将使这种差异变得更加明显。
然而，差异必然有一个度的要求，超过一定的度而达到新规范的创设，将不再是监督而属于其他性质权力的行使。同时，监督者也常常通过肯定或否定来处置监督对象作出的行为。兴山县人大常委会撤销建阳坪乡人代会的决议即是这种处置。此时，容易让人们忽略监督权的本质是根据已有规范进行判断的权力，而不包括改变作为判断依据的已有规范的权力，亦不包括代替监督对象依据已有规范处置相关事务的权力。有时，监督者不仅有监督的权力而且本身有改变判断依据的权力，最高国家权力机关正是这样的监督者。
当监督者将不同类型权力杂糅在一起行使时，人们将难以判断监督者是以监督者身份行使监督的权力，还是以其他身份行使其他性质的权力，并进而忽略监督权的核心特征。但是，难以判断不能改变监督权的本质和核心特征。监督权本身只是判断的权力，只能澄清或重申已有规范、判断后进行肯定或否定处置，而不能创设或改变作为判断依据的已有规范，亦不能代替监督对象依据已有规范处理相关事务。
基于判断性特征，有助于对最高国家权力机关的一些权力行使行为进行准确定性。有一种观点在未将预算的批准与决算的批准予以区分的情况下，认为审查和批准国家的预算和预算执行情况均属于监督制度。然而，预算的批准与决算的批准在性质上存在区别。决算的本质是对实际发生的收支与经批准的预算进行比对，是对已经发生的事实进行确认。它并不决定财政的收与支，财政的收与支已经按照经批准的预算实际发生了。
而决算的批准是最高国家权力机关确认决算以及实际发生的收支与预算是否相符的行为。换句话说，批准决算的决定，并不就如何收支创设新的规范，只是判断决算以及实际发生的收支与预算是否相符。其中的判断性特征决定了决算的批准属于监督。相较之下，预算的批准却是决定财政具体如何收支的行为，是重大事项决定权的行使。正是如此，《监督法》仅规定了审查和批准决算，并未规定审查和批准预算。
四、重大事项决定权的法定性和兜底性
重大事项决定权，是传统“四权”分类框架中最为棘手的概念，其内涵、范围和性质一直不甚清楚。蔡定剑曾说过，重大事项决定权“研究起来也就很困难，特别是如何确定决定权的范围和如何行使决定权问题”。面对重大事项决定权概念的复杂性，学界有人尝试对其内涵与性质进行界定。例如，有观点提出重大事项决定权具有独立性与依附性的双重属性，认为重大事项决定权既是一种独立的权力，同时又需要依附于立法权、监督权与任免权来行使，类似于基本权利中的平等权。
只是，相关尝试可能并不成功。如果每一项重大事项决定权均有依附性，那重大事项决定权本身就是没有意义的概念，因为权力的范围与结果均取决于重大事项决定权所依附的权力；而如果说有些重大事项决定权有依附性，有些没有，那么仍然无法确定哪些重大事项决定权具有独立性，哪些具有依附性，哪些既有独立性又有依附性。
造成重大事项决定权的内涵、范围和性质不清的原因较为复杂，而其中最根本的原因有二：一是将所有称为“决定”或“决议”的决定均视为重大事项决定权行使结果；二是认为存在一项具有开放性特征的重大事项决定权，从而使得重大事项决定权具有创制性。然而，这两项认识并不成立。
首先，并非所有决定都是重大事项决定权的产物。当前有一种倾向认为，“凡是以决定、决议的形式出现的东西都是重大事项决定”。因为决定称为“决定”或“决议”而判断决定均是决定权的行使，大大简化了决定背后的权力属性判断，给语言描述带来了方便。但它模糊了立法权、重大事项决定权与监督权的区别，使得行使重大事项决定权可以具有行使立法权或监督权的相同效果。并进而使得按照权力属性规范权力行使的程序和形式变得不可能。既然重大事项决定权的行使“可广泛地用来修改、补充和解释法律”，那要求严格按照法律的制定、修改和补充程序行使立法权实际变得不可能。
实际上，以文件名称判断决定均是决定权行使，也使得决定权的范围无法确定。因为这种处理方式是回溯性的描述策略，它并未对决定权的内涵和范围予以界定，而只能跟着实践去不断扩充和调整决定权这一概念的含义和范围。应当说，作出决定只是全国人大及其常委会行使权力的一种方式或形式。决定并不因它名称上称为“决定”或“决议”而是重大事项决定权或决定权的行使结果。
其次，不存在也不必要存在一项开放性的重大事项决定权。可能有人认为，基于全国人大及其常委会的最高国家权力机关地位，以及《宪法》第62条第16项规定的兜底性职权条款，2021年《全国人民代表大会组织法》第5条规定的最高国家权力机关“决定重大事项”的地位等，可以得出最高国家权力机关有一项开放性的重大事项决定权。只要事项重大，最高国家权力机关即可以行使该项权力处理。但是，宪法和法律上并不存在、亦没必要存在这样一项权力。理由如下：
（1）“重大事项”或“其他重要事项”的文本开放性，使它无法承载法律上可规范的权力。“从语言学的角度来看，‘重大’并不是一个语义确切的表述，而是一个相对的、动态的表述。因此，‘重大事项’也是一个相对的、动态的概念。”传统“四权”分类下的“这四项基本职权是彼此独立又相互联系的，共同点是都可以就重大事项作出决定”。其实可以说，最高国家权力机关处理的任何事项，不论是修改宪法、制定法律、作出人事任免、开展监督工作，都是在处理重大事项；就这些事项作出任何决定与决议，都是在作出重大事项的决定。
（2）承认这样一项开放性权力，与认为“决定当然具有法律效力”一样，将破坏法律秩序内的效力判断体系，也无法对最高国家权力机关应当按照宪法和法律规定的权限、程序和内容行使权力提出规范要求。
（3）《宪法》第62条第16项兜底职权条款的规范内涵，应当解释为全国人大与其常委会之间的职权分工，而不是赋予全国人大一项开放性的重大事项决定权。有观点认为，兜底职权条款是最高国家权力机关作为“全权机关”的反映，意味着全国人大可以自我赋权而行使宪法未列举的职权。从制度生成史角度，1954年《宪法》第27条第14项规定的“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”也许可以如此解释。但在1982年《宪法》明确自身具有最高的法律效力后，第62条第16项规定的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”则不宜作这样的解释。因为这样的解释，将对《宪法》具有最高法律效力及法治原则造成冲击。
从目前明确引用第62条第16项作出的《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》来看，这一兜底职权条款应当解释为全国人大与其常委会之间的职权分工条款：在适用宪法列举全国人大及其常委会各项具体职权的条款，以及规定“常设机关”的第57条等时，应当同时适用第62条第16项，即有一部分事项只能由全国人大而不能由全国人大常委会处理。虽然全国人大常委会有权制定法律，但是依据第31条、第62条第14项和第62条第16项的规定，在香港特别行政区建立维护国家安全的法律制度和执行机制的事项属于全国人大而非全国人大常委会的职权，因此只有在全国人大授权后常委会才有权制定《香港特别行政区维护国家安全法》。
（4）没必要存在一项开放性的重大事项决定权。观念上认为需要通过开放性的重大事项决定权解决的事项，最高国家权力机关可以通过两种方式行使立法权予以解决。第一种方式是通过制定或者修改已有法律（如必要则修改宪法），明确授予最高国家权力机关一项权力。2018年10月《人民法院组织法》修改时，在第3条增加了常委会可以通过决定设置人民法院，即是一例。这样常委会再以决定方式设置人民法院就有了明确法律依据，能够避免法律争议，法律效果也是清楚的。
第二种方式是最高国家权力机关直接行使立法权予以处理。像英国议会忽略《2011年议会固定任期法》关于应由下院三分之二议员同意才可提前启动大选的规定，通过制定《2019年议会提前大选法》启动大选那样，常委会可以选择行使立法权制定《中华人民共和国第二届重庆人大选举时间法》，而非行使重大事项决定权作出《关于重庆人大换届选举时间的决定》，以将第二届重庆人大的选举时间由2002年6月推迟至2003年年初。那样的话，《中华人民共和国第二届重庆人大选举时间法》与《地方组织法》将是新法与旧法、特别法与一般法的关系，而不存在《关于重庆人大换届选举时间的决定》违反《地方组织法》的问题。
澄清了以上两项错误认识后，可以发现，重大事项决定权实际只是法律执行权的兜底性称谓。
首先，重大事项决定权不具有立法权才有的创制性特征，它只能在宪法和法律所明确限定的权限和内容范围内行使，因而在性质上属于法律执行权，具有与监督权相同的法定性特征：在行使要求方面，只能针对《宪法》和法律规定的事项行使，并且应当严格遵循《宪法》相关条款和相关法律规范规定的各项要求；在法律效果方面，监督权的行使不创设法律，所产生的具体法律效果依据创设相关法律执行权的《宪法》相关条款和相关法律规范确定，所作决定与其他决定或法律发生冲突时，不应直接根据“新法与旧法、特别法与一般法”等规则予以解决，而是应通过赋予该项法定权力的《宪法》和法律与其他决定和法律比对，再按照效力冲突规则解决。
其次，重大事项决定权是一个兜底性称谓。最高国家权力机关享有的诸项法律执行权中，有些因为具有人事性特征而归入任免权，有些因为具有判断性特征而归入监督权。除此之外的职权，如全国人大决定战争和平，批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立、批准国民经济和社会发展计划、批准预算等职权，全国人大常委会决定特赦、决定授予国家的勋章和荣誉称号、决定全国总动员或者局部动员、决定全国或者个别省区市进入紧急状态、审查和批准国民经济和社会发展计划与国家预算的调整等职权，可以用重大事项决定权予以统称。亦言之，重大事项决定权的概念本身并不赋予最高国家权力机关任何实质性权力，它只是为便于表述而将宪法和法律已经赋予的最高国家权力机关的法定权力作一个兜底性的概括。
五、结论
“四权”分类是认识最高国家权力机关职权的传统框架，它在很大程度上抓住了各类职权的本质特征和不同职权之间的区别。然而，受制于以机构视角认识国家权力，立法权和法律概念的复杂性，重大事项决定权具有创制性的传统认识，最高国家权力机关以决定方式同时行使不同类型职权等原因，“四权”之间的界限未能清晰界定。
因而“四权”分类框架更多只能作为工作层面为表述方便而使用的术语，很难为最高国家权力机关规范行使职权提供指导，亦无法为有效的学术研究和争论提供具有共识的概念与框架。本文围绕权力行使要求和权力行使后的法律效果两个要素，尝试厘清各类权力的核心特征与边界，以将“四权”分类下的概念转化为严格的学术和法律概念。
更为重要的是，从规范角度，一类职权应有一类行使方式，人们应当可以通过外在形式特征较为清晰地识别最高国家权力机关行使的是何职权。过去，理论上未能清晰地厘清立法权、重大事项决定权和监督权之间的区别，“四权”共用决定的形式。最高国家权力机关以决定这一形式行使不同性质的职权，表面上看方便了最高国家权力机关对权力的行使。但是，这一做法使人们无法从外在形式特征上一一对应地确定权力依据，相应产生了争议和质疑。对权力行使的每一次争议和疑问，均可能造成权威的减损，最终可能限制最高国家权力机关的实际行动能力。
在理论上厘清“四权”之间的区别后，不应继续将它们杂糅在决定这一形式中。为使最高国家权力机关能够在国家治理中更好、更有效地应对各种挑战，实现国家治理体系和能力现代化，应当通过完善议事规则，使每一类权力都有清晰的程序和形式特征。
