作者简介：翟国强，中国社会科学院大学法学院教授，博士研究生导师。

文章来源：《华东政法大学学报》2024年第6期。注释从略，引用请参照正式文献。

【内容摘要】合宪性审查的前提是对所依据的宪法规范进行准确的理解和解释，据此判断审查对象是否违反宪法。因此，解释宪法的含义是合宪性审查的前提。随着合宪性审查工作的积极稳妥有序推进，正在逐渐“显性化”的宪法解释受到理论界高度关注。然而，全面梳理合宪性审查程序中有关宪法问题的论证和说明，可以发现宪法解释的运用还有很大提升空间。应在全面系统总结已有合宪性审查经验的基础上，充分利用现有制度资源，选择合适的宪法解释类型与方法，进一步推进宪法解释的显性化。与此同时，建立全国人大常委会主导的合宪性审查和宪法解释工作的部门协调机制，充分调动其他国家机关实施宪法的积极性，在合宪性审查工作中积极稳妥地推进宪法解释。

【关键词】合宪性审查 宪法解释 备案审查 学理方案

一、问题的提出

合宪性审查，顾名思义是指根据宪法对公权力是否符合宪法进行审查并做出法律判断。一般来说，与通常所说的“违宪审查”可以通用。但细究起来，也有区别。合宪性审查的目标是致力于达到“合宪”状态，持一种积极的立场。而“违宪审查”的目标则是避免“违宪”状态，持一种消极立场。此外，“合宪性审查”包含符合宪法与宪法相协调的意思，而“违宪审查”则具有一定的对抗色彩。正式法律文件中，较早使用这一概念的是1998年的全国人大常委会工作报告：“合宪性审查是监督宪法实施的一种方式，是全国人大常委会的一项职权。”党的十九大报告正式将“合宪性审查”作为加强宪法实施和监督的一项举措后，全国人大常委会法工委关于备案审查工作情况的报告中，合宪性审查逐渐成为重要内容。积极稳妥推进宪法实施和监督，探索在合宪性审查中适时解释宪法，成为宪法理论界和实务界的共识。

就法理而言，合宪性审查的前提是对所依据的宪法规范进行准确的理解和解释，据此判断审查对象是否违反宪法。因此，解释宪法的含义是合宪性审查的前提，推进合宪性审查工作离不开宪法解释。宪法学主流观点认为，推进合宪性审查工作离不开对宪法规范、宪法精神、宪法原则的准确理解和阐述，必须充分发挥宪法解释作用，强化全国人大常委会宪法解释功能。为贯彻落实健全宪法解释程序机制要求，全国人大常委会党组出台了有关健全宪法解释程序的意见。2023年12月29日，全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定明确要求，在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求，准确把握和阐明宪法有关规定和精神，回应社会有关方面对涉宪问题的关切。对于该规定，法工委备案审查室主任严冬峰进一步解释：“在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求，审查中发现需要作宪法解释的问题，应当提出解释宪法的初步意见；在审查意见中注意准确把握和阐明宪法有关规定和精神，积极回应社会有关方面对涉宪问题的关切。”近年来，有权机关公布的一系列案件中，涉宪性问题逐渐增加，合宪性审查工作积极稳妥有序推进，取得了不少历史性突破，受到理论界高度关注。与此同时，这些做法距离理想状态还存在一定差距。比如，有些审查并未涉及具体的宪法条款、宪法精神、宪法原则，有些审查只是笼统提及宪法及宪法精神，有些审查包含违宪判断但未作抵触型违宪宣告，有些审查涉及宪法问题总是“犹抱琵琶半遮面”。全面梳理合宪性审查程序中有关宪法问题的论证和说明，宪法解释的运用还有很大提升空间。

二、备案审查实践中的“准宪法解释”及其类型

三、宪法解释在合宪性审查中的功能定位

我国宪法明确规定了全国人大常委会解释宪法的职权，主流法治观念也高度重视宪法解释工作，但有权机关却没有作出一例具有法律效力的、正式的宪法解释。在此背景下，社会各界对于宪法解释的心理期待正在不断积蓄酝酿，在合宪性审查中作出正式完整的宪法解释已经成为法治领域的焦点问题。如何在合宪性审查中启动宪法解释？如果基于纯粹的规范逻辑推理和演绎，如何启动宪法解释应该不成为问题。但宪法本身的政治性决定了开启宪法解释需要充分考虑中国的政治格局，在政治和法律的光谱下来定位宪法解释的功能，进而寻求其适当的推进策略。

首先，合宪性审查中的宪法解释需围绕争议案件本身展开。宪法条款具有较强的原则性、抽象性，需要通过解释才能明确其具体内涵，才能全面、准确地加以实施。然而大多数情形下合宪性审查争议的焦点并非宪法条文的含义，所以合宪性审查中不需要正式的宪法解释也可以作出宪法判断。只有当宪法条文含义本身出现了争议，确有必要作出宪法解释的时候才需要对宪法条文的含义进行解释。因此，合宪性审查中启动宪法解释必须坚持必要性原则，对于有疑义的宪法条文作出必要的解释，回应涉及宪法有关问题的关切。除此之外，只需要援引宪法充分说理即可。

其次，合宪性审查中的宪法解释要坚持法治功能和政治功能的统一。在中国政治和法治框架下，合宪性审查的理论基础不同于西方法治国家，其制度框架与司法审查模式或宪法法院模式有很大区别。宪法具有法律和政治的双重属性，合宪性审查也发挥了法治和政治的双重功能。在全面推进依法治国的大背景下，推进宪法解释工作必须立足中国法治实践，在法治功能和政治功能之间寻求平衡。在此基础上，从顶层设计的视角构建和规划合宪性审查的各项具体制度，积极稳妥地推进宪法解释工作。从国家治理的视角看，合宪性审查最重要的功能是将国家治理纳入宪法轨道，保证国家治理现代化沿着宪法规定的正确方向、性质和轨道进行，形成系统完备、科学规范、运行有效的国家治理制度体系，使国家治理各方面的制度更加成熟更加定型。在制度尚未定型化的阶段，法治体系需要对政治保持必要的开放。因此，推进合宪性审查工作需要超越纯粹的法律逻辑，以开放的视角看待合宪性审查制度的功能定位。宪法的政治性决定了合宪性审查不可避免要面临各种政治问题，需要合宪性审查制度发挥其政治功能。但随着政治和法律制度逐渐趋于成熟定型，合宪性审查的法治功能将成为其主要功能。推进国家治理法治化需要将宪法作为法律体系的根本规范，通过合宪性审查制度来预防和纠正各种违宪行为，保障国家治理体系不偏离宪法的轨道，实现国家治理过程的全面法治化。

再次，要重视发挥宪法解释的预防性功能。在我国宪法实施监督制度中，积极主动的事前预防和监督是常态，事后纠正违宪现象和违宪行为是一种备用法律手段，只有在迫不得已、确有必要时才出手纠正违宪。就整体思路而言，事前预防和监督违宪发生是常态，事后纠正违宪则是一种“备而不用”“备而少用”但“有备无患”的宪制手段。积极主动地进行事前预防和监督，努力将违宪现象消灭在萌芽状态，将违宪问题解决在初始阶段，用行之有效的宪法实施监督制度避免违宪事实和违宪案件出现，是我国宪法监督制度设计的一个重要策略。推进合宪性审查工作应高度重视在“涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”中充分进行宪法论证，作出宪法解释。

最后，避免宪法解释的能动主义倾向。宪法解释可以代替宪法修改，回应社会变迁对宪法适应性的要求。通过宪法解释发掘宪法条款的弹性空间，有利于降低修宪的频率，维护宪法的稳定性和权威性。但另一方面，也要防止出现宪法解释的能动主义倾向。宪法是根本法，合宪性审查是法治体系正当性的最后守护者。频繁的宪法解释会影响宪法的稳定性，进而损害法治体系的安定性。在启动宪法解释工作之前，应当根据宪法解释发挥的功能，对其必要性进行论证。对于旨在代替宪法修改的宪法解释，因为涉及重大国家政治问题，所以需要在政治层面给出特别充分的理由。为此，当社会政治观念发生重大变化或者国家政治体制出现重大调整而需要解释宪法时，全国人大常委会可以把党中央相关的政治决定作为论证宪法解释必要性的依据。对于旨在解决具体法律问题的宪法解释，应当主要在法律层面展开必要性论证。这是因为，解决具体争议应当首先适用普通法律，宪法只是最后的手段。只有当普通法律无法解决争议时才会请宪法出场。这既是维护宪法权威性和稳定性的需要，也是为了防止动辄上升到宪法高度而导致普通法律被架空。

四、在合宪性审查中推进宪法解释的学理方案

合宪性审查是宪法实施和监督的关键环节，是维护宪法权威的“最后一道防线”。没有合宪性审查，宪法权威就只是一个“稻草人”，国家宪法就可能蜕变为一纸空文的“闲法”。从实际效果看，纠正一次违宪行为，要比宣讲一百次宪法的效果更好。有权机关的合宪性审查结论要有权威性，能被社会各界所接受，能具有较高的公信力，就必须充分进行宪法说理论证，这就必然要求在合宪性审查中对宪法条款的含义作出解释。在合宪性审查中进行宪法解释有助于统一思想认识，消除不同国家机关和社会组织对于宪法含义理解的分歧，同时也有助于提高全社会宪法意识，强化宪法自觉，促使各有关国家机关、社会组织自觉在宪法范围内活动。

（一）可供选择的宪法解释类型与方法

正式的宪法解释和非正式的宪法解释。根据一般宪法理论，“宪法解释”可以有两种含义：一是非正式宪法解释，也称为“宪法说理”，是指对宪法含义作出准确的理解，进而为正确实施宪法提供依据。因此，所有实施宪法的国家机关都可以对宪法条文含义进行解释。二是正式的宪法解释，也可称为“有权解释”，是指有权机关对宪法含义作出的权威解释，这些解释与宪法条文一样具有最高法律效力，其他主体对宪法的理解不能与这种意义上的宪法解释冲突。启动宪法解释要对这些非正式的宪法解释进行系统梳理，对经过法律实践检验、实施效果良好的，应逐渐从封闭运作走向公开运作，从内部运作转化为正式的宪法解释。合宪性审查工作中的宪法解释既可能是宪法论证，也可能是正式宪法解释。但必须明确一点，最终有权解释宪法的权威主体是全国人大常委会。

政治性解释和法律性解释。在我国主流政治观念中，宪法解释是作为宪法修改的替代方式，来回应社会变迁对宪法适应性的要求。如果抛开具体的案例，这种意义上的宪法解释是政治性解释，需要从政治上考量。在政治化的宪法解释之外，还有另一种宪法解释思路。这就是以解决法律问题为导向的宪法解释。合宪性审查是一种处理法律问题、解决法律纠纷的工作机制，因此一般不处理政治问题。合宪性审查对于政治问题应秉持回避原则，特别是外交、军事、国防等领域的政治问题不宜引入合宪性审查程序。合宪性审查中的宪法解释应主要聚焦于法律问题，对于重大政治问题应尽量采取回避立场。

抽象解释和具体解释。前者是不以案件性为前提条件，仅仅针对抽象的法律法规是否符合上位法进行审查。后者是在具体的案件中就特定的法律法规是否符合上位法进行审查判断。西方国家把法院当作实施宪法的主要机关，宪法解释通常是由法院在宪法审查过程中作出的，主要功能在于解决个案中的争议。与西方国家不同，我国宪法明确规定，全国人大常委会负责解释宪法、监督宪法实施。这种宪法解释即可以脱离具体事件进行解释，也可以在解决具体法律问题中作出解释。

合宪解释和违宪解释。在合宪性审查中，对于审查对象可能得出两种结论：符合宪法和违反宪法。相应的有两种解释：合宪解释和违宪解释。比较世界不同国家的合宪性审查制度，大多数宪法性判断都以合宪为主，违宪判断只是少数。一般而言，违宪判断应坚持绝对必要性原则，即若无充分必要，就尽量少做违宪判断，仅在绝对必要的情况下才做出违宪判断。因此一般合宪性审查中都倾向于采取合宪性推定的立场，而倾向作出合宪解释。

关联性（必要）解释和附带性（非必要）解释。一般来说，宪法解释的目的是为作出宪法判断寻求依据，而不是漫无边际地解释宪法含义。宪法解释需要以解决合宪性纠纷为目的，进行必要的、关联性的解释。而不必作出与合宪性争议无关的解释。但从世界范围来看，也有一些宪法审查机构会通过附带意见、旁论等方式作出一些非必要的宪法解释。

（二）推进宪法解释的制度方案

经过长时间的探索和积累，由全国人大常委会作出具有法律效力的宪法解释已经成为广泛共识。随着包含合宪性审查在内的备案审查深入推进，宪法解释必将提上日程，宪法实施必将呈现常态。启动宪法解释已成为全面推进依法治国的大势所趋。

第一，充分利用现有制度资源，推进宪法解释的显性化。虽然全国人大常委会还没有对宪法条款作出过专门解释，但事实上我国并不缺少相关实践。例如，依据《立法法》第六十四条建立的询问答复制度，有关机关可以就具体法律问题询问全国人大常委会，由其工作机构进行研究并予以答复。此外，全国人大常委会法制工作机构在一些案件中也曾对相关宪法条款的含义多次作出非正式解释。可以对非正式的内部解释进行分门别类地改造和利用。对于那些经过实践检验、效果良好的解释，由全国人大常委会以决定的方式公布，使其成为正式具有法律效力的宪法解释。那些被实践证明为不合理、不适当的内部解释，也应当及时加以废止。或者根据最新情况变化重新作出解释，在继承性和创新性之间保持平衡。此外，全国人大常委会法制工作机构在对法律询问进行研究和答复的过程中，如果发现相关问题具有普遍性、典型性，应当及时报请全国人大常委会作出正式的宪法解释，并以决定的方式正式公布。在正式宪法解释制度逐步显性化后，应坚持宪法解释的“内外有别”。原来的一些机构内部运作的事宜，包括询问答复、内部发函沟通等，不作为公开的法律程序，而是作为审查机关的内部自治事宜。

第二，从附带性的宪法解释转向专门针对宪法的解释。在实践中，依据宪法解释法律的做法并不少见。例如，全国人大常委会在《关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定》中就曾援引宪法解释香港特别行政区基本法。如果全国人大常委会在上述做法的基础上，对援引宪法的条文作出进一步说明，可以让相关的决定和法律更加体现宪法精神。这样就形成了附带性的宪法解释。但在这种解释中，宪法是“配角”，只是为了辅助性地说明相关法律的内容，而宪法解释的主要对象应当是宪法条款本身。这就需要推动附带性的宪法解释转向专门针对宪法的解释，让宪法来“唱主角”。

第三，构建1+X的宪法解释体制。宪法解释不是全国人大常委会的“独角戏”，而是所有宪法实施主体共同的职责使命，所有宪法实施主体都应“同唱一台戏”，在推进合宪性审查和宪法解释工作中发挥各自的积极作用。我国宪法序言明确规定，一切国家机关都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。所有实施宪法的主体都必须对宪法含义进行准确理解和解释，才能做到正确实施宪法。但是全国人大常委会的宪法解释具有最高法律效力，由全国人大常委会主导宪法解释是我国宪法解释制度的核心。根据《全国人大常委会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。可以研究建立全国人大常委会主导的合宪性审查和宪法解释工作的部门协调机制，充分调动其他国家机关实施宪法的积极性。这种制度设计，能够有效保证合宪性审查与宪法解释工作的一体推进，有助于全国人大常委会在推进合宪性审查工作中开展宪法解释。

第四，为其他国家机关参与宪法解释工作提供制度保障。其他国家机关在实施宪法过程中，不可避免地会提出本部门对宪法的理解和认知，事实上这也是在解释宪法，可以和全国人大常委会的宪法解释权并行不悖。但毫无疑问，由全国人大常委会作出的宪法解释具有终局性和权威性。在坚持人大主导的前提下，应当充分调动其他主体实施宪法的积极性，根据宪法确定的权力分工，充分沟通，协调配合，共同完成宪法解释的任务。但由于其他国家机关尚缺少参与宪法解释工作的实践经验，稳妥起见，可以先从地方各级人大常委会着手推动此项工作。建议由全国人大常委会以决定的方式明确国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参与宪法解释工作的职权。全面贯彻实施宪法需要一切国家机关的积极作为，因此各级国家机构在行使职权过程中，都可以运用宪法进行说理。上级国家机构认为下级人大常委会对宪法的理解不适当的，可以予以改变或撤销。对宪法的理解存在疑问，不知如何适用的，可以依法定程序最终提请全国人大常委会进行有权解释。

第五，选择适合切入点作出公开、正式的宪法解释。随着时代变化，一些宪法条款亟需根据主流宪法观念的变化作出与时俱进的解释。比如，可以选择适当的契机，对宪法中的“基本经济制度”概念作出解释。根据《宪法》第六条第二款，“基本经济制度”主要是指“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的所有制结构。然而，十九届四中全会决定对此作出新的发展，将其表述为“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”。这一全新表述在继续坚持宪法规定的所有制结构的同时，将分配制度和经济运行体制一并归入“基本经济制度”范畴，使其覆盖生产、交换、流通和分配等各个环节，标志着主流宪法观念对中国特色社会主义经济制度的认识发生了重大变化。《立法法》第十一条也规定了“基本经济制度”。这里的基本经济制度的含义，必须依据宪法解释的结论确定基本经济制度的内涵与外延。可以通过启动正式宪法解释来确立“基本经济制度”的宪法内涵，实现政治决定与宪法规定的协调一致。具体可以表述如下：我国宪法第六条第二款中的“基本经济制度”是指公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。

五、结语

比较而言，西方法治国家的合宪性审查制度大多是司法性的审查，其审查机关大多独立于立法机关，主要审查立法机关立法的合宪性。因此，这种合宪性审查制度的功能定位是“对准议会的大炮”。但在中国政治和法治框架下，合宪性的理论基础不同于西方国家的权力分立格局，其制度框架与司法审查模式或宪法法院模式有很大区别。因此，在合宪性审查程序中，启动宪法解释的学理方案不必照搬西方宪法理论，而是应从中国政治和法治实际出发，与中国宪法框架相适应，合理借鉴国外法治国家的制度经验，在推进合宪性审查工作实践中积极稳妥作出宪法解释。