作者简介：
孙世彦，中国社会科学院国际法研究所研究员、中国社会科学院人权研究中心副主任、中国社会科学院大学法学院教授。
姜居正，中国社会科学院大学法学院2022级博士研究生。
文章来源：《人权研究》2024年6月第2期，总第17期
摘要：许多国家都存在仇恨言论这一丑恶现象。尽管对于仇恨言论的概念并不存在普遍接受的定义，但国际社会一直高度重视对仇恨言论的规制，提供了若干规则，形成了相应实践。规制仇恨言论的国际法依据可分为四类，即限制表达自由的规则、禁止滥用权利的规则、禁止仇恨言论的规则和规定仇恨言论为国际罪行的规则。普遍性和区域性人权机构以及国际刑事司法机构适用这些规则，在规制仇恨言论方面形成了丰富的案例，且规则适用的重点均落脚于如何平衡对表达自由的保障和对仇恨言论的规制。规制仇恨言论的国内法律规则和实践与国际法律规则和实践相互影响，研究国际相关法律规则和实践对于理解各国相关法律规则和实践、形成规制仇恨言论的国际共识和标准具有重要意义。
关键词：仇恨言论 表达自由 公民及政治权利国际公约 消除种族歧视公约 欧洲人权公约
许多国家都存在仇恨言论这一丑恶现象，国际社会近年来非常重视遏制仇恨言论。联合国于2019年发布了《联合国关于仇恨言论的战略和行动计划》，以 “加强联合国解决仇恨言论根源和驱动因素的努力”，并 “促使联合国有效应对仇恨言论对社会的影响”。联合国大会于2021年通过了《促进宗教间和文化间对话与容忍，打击仇恨言论》的决议，宣布6月18日为打击仇恨言论国际日，2022年6月18日为首个打击仇恨言论国际日。
我国在国际层面上也非常关注仇恨言论问题。例如，中国常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织代表团在与联合国人权理事会表达自由问题特别报告员对话时指出： “在新冠肺炎疫情背景下，个别国家的政客……煽动针对少数族裔的歧视、仇恨和暴力，导致亚洲人和亚洲人后裔遭受系统性种族歧视和仇恨犯罪威胁。……敦促有关国家采取措施，严厉打击种族歧视和仇恨言论”；代表团在联合国人权理事会种族主义、种族歧视专题一般性辩论上发言指出： “新冠肺炎疫情发生以来，有关国家政客不断散布基于种族、宗教等的仇恨言论，加剧了有关群体的艰难处境”。
在国际学术界，对于仇恨言论的研究已经有相当长的历史，形成了极为丰富的研究成果。然而，我国学术界对仇恨言论的研究成果数量不多、深度广度也不足。尽管据统计，涉及仇恨言论的中文文献多达421篇，但实际上其中绝大多数都是在其他研究主题（如表达自由或少数民族保护）中涉及仇恨言论问题，而非专门以仇恨言论为主要研究对象。为数不多的以仇恨言论为主要研究对象的学术成果大致可以分为三类：第一类是对仇恨言论基本问题的研究，特别是其与表达自由的关系及相关限制；第二类是对域外仇恨言论规制问题的研究，主要是对西方国家相关情况的研究；第三类也是最多的一类，是对网络上仇恨言论问题的研究，这也符合国际学术界研究仇恨言论问题的当代潮流。不过我国学术界对于仇恨言论的国际法规制这一重要问题的研究才刚刚开始，亟待加强。
“仇恨言论如今以各种形式表现出来，不同国家和国际制度的法律也以不同的方式对其作出回应。”在这一方面，国内法与国际法是互动的：许多国家在制定禁止和惩治仇恨言论的立法时往往都遵循和利用了国际法规范。因此，研究仇恨言论的国际法规制不仅有助于理解国际层面上有关规则和实践的现状，而且能够成为理解各国禁止和惩治仇恨言论立法的基础和背景。
本文将聚焦于国际法对仇恨言论的规制，呈现这一领域中法律规则和实践的现状。本文主体包括三个部分：第一部分简析仇恨言论的概念与类别，第二部分梳理规制仇恨言论的国际法依据，第三部分探讨规制仇恨言论的国际法实践。最后，本文将对国际法规制仇恨言论的规则和实践作总体思考。
一、仇恨言论的概念与类别
规制仇恨言论的前提之一是明确仇恨言论的概念，概念的核心是其定义。然而，尽管国际法中存在规制仇恨言论的规则和实践，但事实上，没有任何国际法律文书明确使用 “仇恨言论”这一用语，当然也就没有对仇恨言论的国际法定义。同样，对于何为仇恨言论，学术界也是众说纷纭，并无公认或权威的定义。在不涉及关于仇恨言论的各种定义和概念解析的情况下，本部分将简要介绍界定仇恨言论之概念的困难以及联合国对仇恨言论的定义和分类。
（一）仇恨言论的概念
仇恨言论的概念之所以难以定义，首先是因为 “仇恨”是一个主观性概念，因此 “‘仇恨言论’似乎是人们选择用它来指代的任何东西，它缺乏任何客观标准”。其次， “仇恨言论（这一范畴的存在、解释和运作）在概念上应被理解为一种社会、文化和政治建构，其含义取决于所处背景以及出发角度”，因此深受定义者及其定义行为所处的各国之间千差万别的社会、文化和政治背景的影响；而且不同学科，如应用语言学、话语分析学、社会学、心理学等，对于仇恨言论的性质各有不同的解释，即使在法学范围之内，对于仇恨言论也有各种相互竞争甚至矛盾的定性。再次， “在法律中，我们必须小心地界定仇恨言论，以便指明应接受特别法律对待的言论形式”。因此，以 “属加种差”的定义方式将仇恨言论定义为 “表达仇恨的言论”固然简单易懂，但这种描述性定义缺失了仇恨言论的法律规制所需的规范性定义应具备的许多要素，包括表达的主体和对象、形式和内容、原因和后果等。
在法律上定义仇恨言论概念的困难在于，这种界定要从两方面着手：一方面，这种言论表达了某种不喜或厌恶；另一方面，还存在某些额外要素——这些要素能确定实际存在极端仇恨并证明法律干预合理。这些额外因素大体上有两种：一种强调的是言论表达的方式，即法律要惩罚某言论不仅是因为其内容，而且是因为其呈现方式——仇恨言论被界定为以侮辱、冒犯或贬低的方式表达的言论；另一种强调的是造成相关损害（如暴力或歧视）的可能性，即只有可能造成损害的言论才作为仇恨言论受到惩罚。然而，要将以上两方面均纳入一个全面、清晰又不失简洁和具有可操作性的定义，是极为困难的。因此，无论是国际文件还是学术研究，往往只提出一种描述性而非规范性的定义，或者在不给出定义的情况下研究仇恨言论的某些方面。前者的一个例证是，欧洲理事会在其《关于 “仇恨言论”的建议》中，提出应将仇恨言论理解为 “涵盖传播、煽动、提倡或辩护种族仇恨、仇外心理、反犹太主义或基于不容忍的其他形式仇恨的一切表达形式，包括侵略性民族主义和种族中心主义的不容忍，对少数群体、移民和移民出身的人的歧视和敌视”。后者的一个例证是，一本研究仇恨言论的专著只是分析了仇恨言论的 “若干内涵”，而没有给出其定义。
联合国为了遏制和打击仇恨言论，努力提出了其对仇恨言论的概念的理解。在《联合国关于仇恨言论的战略和行动计划》中，联合国在承认 “国际上没有仇恨言论的法律定义，对什么是‘仇恨’的定性描述也存在着争议和异议”的同时，认为 “仇恨言论是因为个人或群体的身份（即他们的宗教、族裔、国籍、种族、肤色、血统、性别或其他身份因素）而攻击他们或对他们使用贬损或歧视性语言的任何言论、文字或行为交流”。尽管这不是一个有法律约束力的定义，也同样缺乏作为法律规范性定义所需的要素，并没有充分地解决有关仇恨言论概念的所有争论和分歧，但鉴于其由联合国提出，可以认为该定义是一个国际社会大体上接受的仇恨言论的定义，能够作为讨论仇恨言论的国际法规制的参考起点。
（二）仇恨言论的类别
在学理上，对仇恨言论可以有各种分类，但从国际法规则的角度，则可以分为应予禁止的仇恨言论和以其他手段规制的仇恨言论。《联合国关于仇恨言论的战略和行动计划》就指出，国际法并不禁止如其所述的仇恨言论的全部范围，而只是禁止其中煽动歧视、敌视和暴力的仇恨言论。因此，国际法所规制的仇恨言论实际上有狭义和广义两种类型。狭义的仇恨言论仅指煽动歧视、敌视和暴力的仇恨言论。这一方面的权威规定是《公民及政治权利国际公约》（以下简称《公民权利公约》）第20条第2款： “任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨之主张，构成煽动歧视、敌视或强暴者，应以法律禁止之。”关注表达自由的非政府组织 “第十九条”在其《关于表达自由与平等的卡姆登原则》中，就以《公民权利公约》第20条第2款的表述作为仇恨言论的定义。国际法禁止的只是这种狭义上的构成煽动歧视、敌视或暴力行为的仇恨言论。广义上的仇恨言论，如《联合国关于仇恨言论的战略和行动计划》所界定的仇恨言论，对于其中所包括的没有达到煽动门槛的仇恨言论，国际法并没有要求各国予以禁止，但这样的仇恨言论也可能有害，各国仍可以（但非必须）限制甚或禁止。此外，尽管仇恨言论这一概念中使用的是 “言论”（speech）一词，但其含义不仅限于口头或书面言论，而是等同于国际法中更经常使用的 “表达”（expression）一词的含义，即一切表达形式及其传播方式，包括口头、书面和手语以及非言语表达，表达手段则包括书籍、报纸、小册子、海报、标语、服饰、图像、影音、艺术品以及电子形式（包括互联网）等。
因此，国际法对仇恨言论的规制实际上也有两种情况。对于构成煽动歧视、敌视或暴力行为的仇恨言论，要求各国予以禁止；对于不构成这种煽动的仇恨言论，则允许各国予以限制甚或禁止。对于什么样的仇恨言论构成煽动歧视、敌视或暴力行为，一直是仇恨言论概念相关争论的核心。国际社会在这一方面逐渐形成了初步的、大致的共识，最具有代表性和权威性的是《关于禁止构成煽动歧视、敌视或暴力的鼓吹民族、种族或宗教仇恨言论的拉巴特行动计划》（以下简称《拉巴特行动计划》）。为了研究如何禁止构成煽动歧视、敌视或暴力的仇恨言论，联合国人权事务高级专员办事处（以下简称人权高专办）于2011年在欧洲、非洲、亚太和美洲组织了四次区域专家研讨会，于2012年10月在摩洛哥的拉巴特组织了总结会议并形成了《拉巴特行动计划》。《拉巴特行动计划》提出了六项门槛标准，以测试某种言论是否足够严重，属于该计划所述的构成煽动的仇恨言论：（1）背景，即发表并传播言论的社会和政治背景，背景还可能直接影响意图和因果关系；（2）发布言论者在社会中的地位或身份，特别是受众如何认识发言个人或组织的资格；（3）言论具有煽动的意图，即激活言论的客体、主体和受众之间的三角关系；（4）内容和形式，包括言论的挑衅程度和直接程度，以及言论所采用论点的形式、风格、性质，或其采用论点之间取得的平衡；（5）言论行为的影响范围，包括其触及程度、公开性质、规模大小、传播情况与受众情况；（6）可能性（包括危迫程度）或直接的因果关系，即存在所涉言论成功地煽动针对目标群体的实际行动的合理可能性。
《拉巴特行动计划》提出的这些门槛标准所起到的作用是，能够在无需给出仇恨言论的定义的情况下，识别至少是该行动计划所述的构成煽动的仇恨言论。不过需要注意的是，《拉巴特行动计划》设定的门槛较高，因为这些测试标准只针对构成刑事犯罪的言论；除此之外，还有不可予以刑事惩罚，但可对其提起民事诉讼或施予行政制裁的言论，以及不会导致刑事、民事或行政制裁，但仍会引起担忧的言论——对这样的言论，要 “利用教育作为解决和打击仇恨言论的工具”，以及 “促进和平、包容和公正的社会，以解决仇恨言论的根源和驱动因素”。对仇恨言论的国际法规制主要针对前两类言论，但如何区分这三类言论，始终是一个棘手的问题。
二、规制仇恨言论的国际法依据
在国际法中，有许多规定都可用作规制仇恨言论的法律依据。这些规定主要体现在国际人权条约和国际刑事条约中。国际人权条约可以分为普遍的（即联合国主导制定的）和区域的（即区域性国际组织主导制定的）。各项条约仅约束其缔约国，但本文的主旨并非确定任何特定国家在规制仇恨言论方面的国际法律义务，而是呈现国际法规制仇恨言论的总体状况，因此将普遍性和区域性条约一并论述，而不刻意区分其约束主体的范围。另外，由于《世界人权宣言》具有的权威地位，甚至是习惯国际法地位，下文也将其纳入梳理范围。
规制仇恨言论的国际法依据大致可分为四类，即限制表达自由的规则、禁止滥用权利的规则、禁止仇恨言论的规则和规定仇恨言论为国际罪行的规则。
（一）限制表达自由的规则
许多国际人权文书都规定了表达自由。在普遍性人权文书中，最重要的是《世界人权宣言》第19条以及《公民权利公约》第19条第2款，后者规定 “人人有发表自由之权利；此种权利包括以语言、文字或出版物、艺术或自己选择之其他方式，不分国界，寻求、接受及传播各种消息及思想之自由”。在区域性人权条约中，《欧洲人权公约》第10条第1款、《美洲人权公约》第13条第1款、《非洲人权和民族权宪章》第9条第2款、《欧盟基本权利宪章》第11条第1款都规定了表达自由。
表达自由不是绝对的，而是可以受到限制的，这方面的典型代表是《公民权利公约》第19条第3款，其规定行使该条第2款所载的表达自由权 “附有特别责任及义务，故得予以某种限制”。《欧洲人权公约》第10条第2款、《美洲人权公约》第13条第2款也规定了表达自由可予限制。《世界人权宣言》《欧盟基本权利宪章》虽没有紧接着承认表达自由的条款而规定其限制，但分别在第29条第2款、第52条第1款包含了可适用于表达自由的一般性限制规定；《非洲人权和民族权宪章》同样没有限制表达自由的专门规定，但在第9条第2款中规定 “在法律之内”享有表达自由，而且在第27条第2款中规定行使权利和自由应适当考虑他人的权利、集体安全、道德和共同利益。
《公民权利公约》第19条第3款为限制表达自由设定了条件：经法律规定，且为尊重他人权利或名誉，或者保障国家安全、公共秩序、公共卫生或道德所必要。《美洲人权公约》第13条第2款设定的条件与《公民权利公约》第19条第3款基本相同，《欧洲人权公约》第10条第2款则增加了 “在民主社会中必要”的限制条件以及 “维护公共安全” “防止混乱和犯罪”等理由。仇恨言论可能损害对他人权利或名誉的尊重。 “权利”不仅包括所涉国际人权文书承认的人权，而且更普遍而言，包括国际人权法承认的所有人权。 “名誉”则指他人对某个人的评价。在保护免受仇恨言论的权利中，最重要的是作为国际人权核心之一的平等和免受歧视的权利。从《世界人权宣言》第7条中，已经可以看出仇恨言论对平等和免受歧视权利的损害： “人人有权享受平等保护，以防止违反本宣言之任何歧视及煽动此种歧视之任何行为。”联合国对仇恨言论的定义更直接地表明了仇恨言论与平等和非歧视的关系：仇恨言论的个人或群体之所以遭遇攻击、贬损或歧视性语言，是因为他们的宗教、族裔、国籍、种族、肤色、血统、性别或其他身份因素，而这些因素都是国际人权法禁止的歧视理由。仇恨言论也会损害公共秩序和公共安全，因其可能构成煽动暴力，而暴力行为必然引起混乱和犯罪。
基于限制表达自由的规则在限制仇恨言论方面有两点值得注意。第一点是，以《公民权利公约》第19条第3款和《欧洲人权公约》第10条第2款的行文为例，表达自由只是 “得”（may）受到限制。因此，即使是仇恨言论，国家根据这样的规定本身也只是可以限制，而没有限制的义务。第二点是，尽管国家可以限制包括仇恨言论在内的表达自由，但这种限制也要受到限制，按负责监督《公民权利公约》的人权事务委员会所称，即必须由法律规定、只能为了第19条第3款所列理由之一、必须符合关于必要性和比例性的严格检测标准。
（二）禁止滥用权利的规则
许多国际人权文书都包含了禁止滥用权利的规则。在普遍性人权文书中，《世界人权宣言》第30条规定，宣言中的任何条文 “不得解释为任何国家、团体或个人有权以任何活动或任何行为破坏本宣言内之任何权利与自由”；《公民权利公约》第5条第1款规定，该公约的条文 “不得解释为国家、团体或个人有权从事活动或实行行为，破坏本公约确认之任何一种权利与自由，或限制此种权利与自由逾越本公约规定之程度”。在区域性人权条约中，《欧洲人权公约》第17条的措辞与《公民权利公约》第5条第1款的几乎完全相同；《欧盟基本权利宪章》第54条的内容也与前述规定基本相同；《美洲人权公约》第29条（a）项规定，该公约的条文不得解释为 “允许国家、团体或个人压制本公约确认之任何权利与自由的享有或行使，或限制此种权利与自由逾越本公约规定之程度”；《非洲人权和民族权宪章》第27条第2款和第28条尽管没有明确使用 “不得”字眼，但规定了个人行使权利要 “充分顾及”他人的权利，以及个人有义务尊重和考虑他人免受歧视。
《公民权利公约》第5条第1款和《欧洲人权公约》第17条规定其条文不得解释为国家、团体或个人有权以任何活动或行为破坏所涉公约所确认的权利与自由，目的在于防止对所涉公约条文的错误解释，滥用其中的权利规定，以此作为损害所涉公约所确认的权利和自由的理由。尽管有关条款使用的措辞是 “活动”或 “行为”，但言论显然也属于一种行为。因此，任何团体或个人都不得滥用任何公约中有关表达自由的规定，将其解释为有权发表破坏该公约所确认的其他权利和自由的言论。而如上所述，仇恨言论会破坏或损害包括平等和免受歧视权在内的许多人权，属于对表达自由权的滥用，国家可以根据禁止滥用权利条款予以禁止。
不过，无论是《公民权利公约》第5条第1款还是《欧洲人权公约》第17条，同时还禁止将所涉公约条文解释为国家、团体或个人有权在逾越所涉公约规定之程度上限制权利和自由。这样的规定一方面强化了包括诸如《公民权利公约》第19条第3款和《欧洲人权公约》第10条第2款在内的限制表达自由的条款，另一方面也与国家可禁止以所涉公约条文为由破坏权利与自由的规定形成了某种矛盾。就仇恨言论而言，这意味着，国家一方面可以滥用权利为由禁止仇恨言论，另一方面这种禁止又不得超出相关文书所允许的限制程度。下文将说明，这一矛盾对国际法规制仇恨言论的实践具有重大影响。
（三）禁止仇恨言论的规则
有些国际人权文书中载有专门禁止仇恨言论的规则。在普遍性人权条约中，除上文所述《公民权利公约》第20条第2款外，还有《消除一切形式种族歧视国际公约》（以下简称《消除种族歧视公约》）第4条。该条规定，国家应谴责以种族优越思想或理论为根据或试图辩护或提倡种族仇恨及歧视的宣传和组织，立即采取旨在根除煽动或进行种族歧视行为的积极措施，并为此目的宣布该条各项所规定的行为属于应依法惩处的犯罪行为。负责监督《消除种族歧视公约》的消除种族歧视委员会综合第4条各项，建议这些应依法惩处的犯罪行为包括： “（a）以任何手段传播以种族或族裔优越为根据的思想的所有行为；（b）基于其种族、肤色、世系、民族或族裔本源，煽动对一个群体的成员的仇恨、蔑视或歧视；（c）基于上文（b）项的理由，威胁或煽动对个人或群体的强暴行为；（d）表达对个人或群体的侮辱、嘲笑或诽谤，或辩护基于上文（b）项的理由的仇恨、蔑视或歧视的行为，而这显然相当于煽动仇恨或歧视；（e）参与提倡和煽动种族歧视的组织和活动。”
在区域性人权条约中，《美洲人权公约》第13条第5款规定： “任何战争宣传，以及对民族、种族或宗教仇恨的任何鼓吹，对任何个人或群体基于包括种族、肤色、宗教、语言或民族本源等任何理由，构成煽动非法暴力行为任何其他类似的非法活动者，均应视为应依法惩处的犯罪行为。”《美洲反对种族主义、种族歧视和有关不容忍行为公约》第4条规定国家有义务防止、消除、禁止和惩治种族主义的各种表现形式，包括以任何形式和/或通信手段，出版、传播或散布任何种族主义或种族歧视材料——这些材料 “（a）鼓吹、宣扬或煽动仇恨、歧视和不容忍；（b）纵容、辩解或辩护将构成或已构成国际法所界定的灭绝种族或危害人类罪的行为，或宣扬或煽动实施此类行为”。
在欧洲，《欧洲人权公约》和《欧盟基本权利宪章》都没有包含任何专门禁止仇恨言论的条款，但无论是欧洲理事会（《欧洲人权公约》即为该组织的文书）还是欧洲联盟（《欧盟基本权利宪章》即为该组织的文书）都通过了大量有关禁止仇恨言论的专门文书。一方面，在欧洲理事会的框架内，最主要的法律文书是2003年通过、2006年生效的《网络犯罪公约附加议定书》，其目标在于将通过计算机系统实施的种族主义和仇外性质的行为规定为犯罪，这些行为包括散布种族主义和仇外材料、出于种族主义和仇外动机的威胁和类似攻击以及否认、极度弱化、赞成或辩护灭绝种族或危害人类罪行；在1994年通过、1998年生效的《保护少数民族框架公约》和1989年通过、1993年生效的《欧洲跨境电视公约》中也有相关规定。此外，欧洲理事会还有一份有关仇恨言论的重要 “软法”文件，即欧洲理事会部长委员会于1997年向成员国提出的关于 “仇恨言论”的第（97）20号建议，该建议不仅给出了仇恨言论的定义，而且对欧洲理事会成员国采取适当措施打击仇恨言论提出了七项原则。另一方面，在欧洲联盟的框架内，专门禁止仇恨言论的规则体现在其内部决定而非条约中，其中最主要的是1996年关于打击种族主义和仇外行为的第96/443/JHA号联合行动，以及2008年取而代之的《关于以刑法打击种族主义和仇外行为的若干形式和表达的第2008/913/JHA号框架决定》，后者的第1条第1款明确规定欧盟成员国应采取必要措施，确保惩处公开煽动针对据其种族、肤色、宗教、血统、民族或族裔本源而界定的某一人群或其成员的暴力行为或仇恨。此外，欧盟还于2016年发布了一份重要的 “软法”文件，即《关于打击网上非法仇恨言论的行为准则》。
仅就普遍人权文书中专门禁止仇恨言论的规则即《公民权利公约》第20条第2款和《消除种族歧视公约》第4条而言，两者既有共同点，也有不同点。共同点在于，两者都规定国家有义务禁止仇恨言论；如果国家不加禁止，就违反了所涉条款规定的义务。这与上述限制表达自由的规则形成了鲜明对比，如《公民权利公约》第19条第3款和《欧洲人权公约》第10条第2款都规定国家 “得”限制表达自由，而没有规定国家必须限制或禁止任何类型的表达。根据这样的规定，国家并没有义务限制仇恨言论；即使不限制，也不违反所涉公约。《公民权利公约》第20条第2款和《消除种族歧视公约》第4条的不同点主要有两个：第一，所禁止的仇恨对象不同。《公民权利公约》第20条第2款适用于民族、种族或宗教仇恨言论，而《消除种族歧视公约》第4条明文禁止的只是种族仇恨言论。按照《消除种族歧视公约》第1条第1款对种族歧视的宽泛定义，民族歧视也在其范围内，因此该公约所禁止的种族仇恨言论中也包括民族仇恨言论，但是并不包括宗教仇恨言论。第二，《消除种族歧视公约》第4条（子）项要求，对于包括煽动种族歧视、仇恨和强暴在内的行为，国家应宣告其 “概为犯罪行为，依法惩处”，这种表述意味着应以刑法来惩治第4条（子）项所禁止的行为。与之相比，《公民权利公约》第20条第2款只是要求以 “法律”禁止仇恨鼓吹，这意味着，除刑法外，以民事或行政法律禁止也符合要求。人权事务委员会在拉巴耶等人诉荷兰案（Rabbae et al. v. the Netherlands）中就明确指出，第20条第2款中的 “禁止”可包括刑事处罚以及民事和行政处罚。《公民权利公约》第20条第2款的规定比《消除种族歧视公约》第4条（子）项的规定更为合理：既能保证根据仇恨的严重程度以不同法律予以惩治，又不至于扩大刑法的打击面，从而避免——按拉巴耶等人诉荷兰案中两位委员的附议意见所说——只是以刑法禁止可能造成的 “寒蝉效应”。
限制表达自由的规则（以《公民权利公约》第19条第3款和《欧洲人权公约》第10条第2款为代表）作为一方面，禁止仇恨言论的规则（以《公民权利公约》第20条第2款和《消除种族歧视公约》第4条为代表）作为另一方面，存在一定的紧张关系。简言之，仇恨言论究竟是否属于《公民权利公约》第19条第2款或《欧洲人权公约》第10条第1款所指的 “表达”？对此可以有两种理解方式。一种方式是，仇恨言论根本不在 “表达自由”这一权利的范围之内，因此予以禁止也不必考虑有关限制表达自由的规定。这种理解方式的依据是上述禁止滥用权利的规则，即仇恨言论作为可能破坏权利的行为，不在有关公约的保护范围之内。然而，这种方式有被国家滥用的风险：通过将某种言论排除在表达自由的范围之外，国家将无需审查禁止所涉言论是否合理、正当、必要、比例相称。
另一种方式是，将禁止仇恨言论作为限制表达自由的一个子类型，将其放在限制表达自由的更广泛框架中考虑。人权事务委员会主要采取这种方式，将《公民权利公约》第20条第2款与第19条第3款联系起来，认为这两条互相兼容、互为补充，可以将第20条视为与第19条相关的特别法；更重要的是，尽管国家根据第20条第2款有义务禁止鼓吹仇恨（以及根据该条第1款禁止宣传战争），但是这种禁止必须符合第19条第3款所规定的限制表达自由的各项条件。这种方式更加合理，一方面将国家禁止鼓吹仇恨纳入表达自由及其限制的范畴，杜绝国家滥用第20条限制表达自由的可能，另一方面也符合《公民权利公约》起草者以极为谨慎的措辞表述第20条的本意，即在尽可能禁止有害言论的同时，仍然能够尊重第19条所界定的表达自由——人权事务委员会曾指出， “第20条第2款制定得很狭窄，以确保《公约》其他同样基本的权利，包括第19条规定的表达自由，不受损害”。对于《消除种族歧视公约》第4条，也存在类似的限制，因为该条对国家以刑法惩处包括煽动种族歧视、仇恨和强暴在内的行为的义务，设定了一项条件，即 “充分顾及世界人权宣言所载原则及本公约第五条明文规定之权利”，而《世界人权宣言》第19条和《消除种族歧视公约》第5条（卯）项（viii）目都规定了表达自由。不过，对于如何理解《消除种族歧视公约》第4条中 “充分顾及”的规定，不仅存在许多争论，而且消除种族歧视委员会的认识也有变化，下文有关规制仇恨言论的国际法实践的部分将讨论这一问题。
（四）规定仇恨言论为国际罪行的规则
除前述国际人权文书中的几类规定外，规制仇恨言论的国际法依据还包括国际刑法中规定仇恨言论为国际罪行的规则。上文已经提到，诸如《消除种族歧视公约》第4条、欧洲理事会《网络犯罪公约附加议定书》和欧盟《关于以刑法打击种族主义和仇外行为的若干形式和表达的第2008/913/JHA号框架决定》都规定了某些仇恨言论属于犯罪，应以刑法惩处。不过，这种犯罪是国内法意义上的，即国家应以国内刑法予以惩处。与之相比，国际刑法则直接规定特定的仇恨言论构成国际罪行，国家根据国际法有义务对其进行防止和惩处，无论国内法中有无相应规定。这种特定的仇恨言论即《防止及惩治灭绝种族罪公约》第3条（丙）项所规定的 “直接公然煽动灭绝种族”之行为。这一规定源自第二次世界大战结束后纽伦堡国际军事法庭对纳粹德国战犯的审判。尽管当时 “煽动灭绝种族”这一概念尚不存在，但纽伦堡法庭判处尤利乌斯·施特莱彻（Julius Streicher）犯有危害人类罪所依据的行为，此后来看就属于煽动灭绝种族。在《防止及惩治灭绝种族罪公约》将煽动灭绝种族规定为国际罪行后，几个特设法庭的规约即《前南斯拉夫国际刑事法庭规约》第4条第3款（c）项、《卢旺达国际刑事法庭规约》第2条第3款（c）项、《东帝汶严重罪行特别法庭组织法》第14条第3款（e）项也将煽动灭绝种族规定为其所管辖的罪行。同样，《国际刑事法院罗马规约》这一常设国际刑事法院的规约在第25条第3款第5项中也明确规定 “直接公然煽动他人灭绝种族”应受处罚。
从上述规定可以看出，国际刑法仅规定煽动灭绝种族这一类特定的仇恨言论为国际罪行。这样的规定具有重大意义：纳粹德国的历史表明，其灭绝种族罪行是以针对犹太人的大量极端仇恨言论为先导和辅助的，而在卢旺达， “通向灭绝种族的道路是以仇恨言论铺就的”。国际刑法所惩治的煽动灭绝种族这一类特定仇恨言论是灭绝种族罪的子项，因此需要满足灭绝种族罪的一般构成要件和煽动灭绝种族的特殊构成要件。综合考察相关规定可以看出，在满足灭绝种族罪一般构成要件的前提下，煽动灭绝种族需同时满足 “直接” “公然” “煽动”三个特殊构成要件。不过，上述法律文书并没有明确规定 “直接” “公然”分别具有什么样的法律含义，什么样的行为构成 “煽动”，什么样的言论可以视为 “煽动灭绝种族”。下文将表明，尽管相关案件不多，但国际刑事司法机构在这些案件中为国际刑法惩治煽动灭绝种族这一类特定仇恨言论设定了比较精确的尺度。
由于国际刑法的目的是严厉打击国际社会关注的最严重的犯罪，因此对于煽动灭绝种族罪行普遍规定了较高的入罪门槛。国际刑法只能规制那些最具危害性的煽动灭绝种族的仇恨言论，其他没有达到这些入罪门槛的仇恨言论，即使是如《公民权利公约》第20条所述的构成煽动歧视、敌视或强暴的鼓吹民族、种族或宗教仇恨的言论，也处于国际刑法的规制范围之外。
三、规制仇恨言论的国际法实践
无论是普遍性或区域性人权机构，还是国际刑事司法机构，都有许多规制仇恨言论的法律实践，形成了丰富的案例资源。在这些案例中，相关机构全面探讨和深入阐述了仇恨言论的各个方面，对于理解规制仇恨言论的国际法规则、形成规制仇恨言论的国际共识，具有重要的意义。限于篇幅，本部分将只探讨人权事务委员会、消除种族歧视委员会、欧洲人权法院、卢旺达国际刑事法庭（以下简称卢旺达刑庭）的相关案例。尽管这些机构中，前两者只是人权条约机构，其各种意见对所涉条约的缔约国并没有法律约束力，后两者作为法院，其裁决也只约束当事方，而不构成具有法律约束力的先例，但是本部分旨在呈现国际机构如何适用相关规则规制仇恨言论的实践情况以及在此过程中形成的认识和理解，因此这些机构的意见或裁决的效力并不影响对相关认识和理解的考察。
与上一部分梳理规制仇恨言论的国际法依据的顺序不同，本部分探讨规制仇恨言论的国际法实践的顺序为：依据禁止滥用权利规则的实践、依据禁止仇恨言论规则的实践、依据限制表达自由规则的实践和国际刑法惩治仇恨言论的实践。如此排序是因为，除国际刑法惩治仇恨言论的规则和实践外，国际人权法规制仇恨言论的规则和实践中存在的问题最终都体现在依据限制表达自由规则规制仇恨言论的实践中。
（一）依据禁止滥用权利规则的实践
许多国际人权条约都包含了禁止滥用权利的规则，其典型是措辞几乎相同的《公民权利公约》第5条第1款和《欧洲人权公约》第17条。但两者形成对比的是，人权事务委员会极少适用《公民权利公约》第5条第1款来审议根据《公民及政治权利国际公约任择议定书》提交的来文，而欧洲人权法院（以及1998年欧洲人权机构重组之前存在的欧洲人权委员会）适用《欧洲人权公约》第17条审理的有关仇恨言论的案件则为数不少。
一个较早的、具有代表性的案件是欧洲人权委员会1979年审议的格里默文和哈根比克诉荷兰案（Glimmerveen and Hagenbeek v. the Netherlands）。该案的申诉人之一因为持有用于散发的、煽动种族歧视的小册子而被荷兰法院定罪，申诉人称这违反了《欧洲人权公约》第10条。欧洲人权委员会依据《欧洲人权公约》第17条，宣布申诉人根据第10条提出的申诉与《欧洲人权公约》的规定不符，因此不予受理。在欧洲人权法院审理的案件中，也可以挑出两件作为典型。在2004年的诺伍德诉英国案（Norwood v. the United Kingdom）中，申诉人在其公寓的窗口展示条幅，上面是燃烧的世贸中心双塔的照片以及 “伊斯兰滚出英国——保卫英国人民”的字眼，因此被定罪。欧洲人权法院认定， “如此普遍、恶毒地攻击一个宗教群体，将整个群体与严重的恐怖主义行为相联系，不符合《欧洲人权公约》所宣明和主张的价值，……申诉人在其窗口展示条幅构成第17条范畴之内的行为，因此不受第10条……的保护”，并宣布该申诉因为在属事理由上不符合《欧洲人权公约》的规定而不予受理。在2007年的伊万诺夫诉俄罗斯案（Ivanov v. Russia）中，申诉人发表了一系列文章，将犹太人描绘为俄罗斯的邪恶根源，指责他们阴谋反对俄罗斯人民并号召将他们逐出社会生活，申诉人因为如此公开煽动民族、种族和宗教仇恨而被定罪。欧洲人权法院认定， “这种对某一民族群体的普遍、恶毒攻击有悖于《欧洲人权公约》的基本价值，如宽容、社会和平与不得歧视”，因此有关将申诉人定罪违反《欧洲人权公约》第10条的申诉在属事理由上不符合该公约的规定，予以驳回。
按照欧洲人权法院的总结，《欧洲人权公约》第17条的效果是，如果某一行为或活动旨在破坏该公约所规定的任何权利和自由，即被排除在该公约有关实质性条款的范围之外，这些条款不可适用。就仇恨言论而言，如上述案例所示，一旦这些言论被认定为不符合《欧洲人权公约》的规定、破坏其规定的权利和自由，就属于滥用权利而不再处于《欧洲人权公约》第10条所述 “表达”的范围之内，也就无须适用第10条第2款来判断对发言者的处罚是否正当合理，而可以直接宣布有关申诉不可受理。欧洲人权法院提出，适用第17条的门槛很高：只有在极端案件中，当申诉人试图依赖《欧洲人权公约》从事明显有违该公约的价值、旨在破坏该公约规定的权利和自由的行为或活动 “显而易见”时，才能诉诸第17条。不过，一方面，某种言论是否 “显而易见”达到适用第17条的门槛属于对程度的判断问题；另一方面，不经全面审查实质问题就认定某种言论根本不在第10条所称 “表达”的范围之内，不仅极为严厉，而且涉嫌武断。更为稳妥的做法是，轻易不动用第17条，而是先假定所涉言论属于第10条规定的表达自由的范围，然后再根据第10条第2款来判断国家对言论的干涉（包括对发言者的处罚）是否符合限制表达自由的各项条件。欧洲人权法院也认识到了直接适用第17条驳回案件所必然具有的风险和引起的争论，因此从十几年前开始显著减少对第17条的直接适用，而更多地运用第10条第2款来审理涉及仇恨言论的案件。
与欧洲人权法院不同，人权事务委员会极少在涉及言论的案件中主要以《公民权利公约》第5条第1款为判断根据；实际上，这样的来文只有一件。在1984年的M. A. 诉意大利案（M. A. v. Italy）中，提交人因为重组被解散的法西斯政党而被意大利定罪。人权事务委员会以该来文在属事理由上不符合《公民权利公约》的规定而没有受理该来文，理由是，提交人被定罪的行为 “根据《公民权利公约》第5条属于被排除在该公约保护范围之外的一类行为，而且考虑到根据《公民权利公约》第18条第3款、第19条第3款、第22条第2款和第25条的规定适用于有关权利的限制和限定，意大利法律对此类行为的禁止无论如何是正当合理的”。可以看出，人权事务委员会加了 “双保险”：一是表明提交人的行为根据《公民权利公约》第5条属于滥用权利，因此不在该公约的保护范围之内——这与欧洲人权法院适用《欧洲人权公约》第17条宣布许多申诉不可受理是同一思路；二是为谨慎起见，又指出即使提交人的行为属于行使《公民权利公约》规定的任何权利，意大利根据限制这些权利的规定禁止其行为也是正当合理的。在M.A.诉意大利案之后，人权事务委员会再也没有直接适用《公民权利公约》第5条第1款直接认定来文不可受理。究其原因，一方面可能是因为人权事务委员会认识到了运用禁止滥用权利规则的潜在风险，另一方面可能是因为人权事务委员会的 “工具箱”中，比欧洲人权法院多一件 “工具”，即在《欧洲人权公约》中并没有相对应规定的《公民权利公约》第20条第2款。
（二）依据禁止仇恨言论规则的实践
《公民权利公约》第20条第2款和《消除种族歧视公约》第4条都是专门禁止仇恨言论的规则。两者的共同点是规定了国家有义务禁止仇恨言论，不同点是禁止的仇恨对象和禁止的手段不同。但人权事务委员会和消除种族歧视委员会在具体实践中，对于如何解释和适用这两项规定，体现出不同思路。
人权事务委员会适用《公民权利公约》第20条第2款审议的个人来文并不多。这主要是因为该款规定的并非个人的权利，因此提交来文的个人无法指控国家违反该款直接侵害自己的权利；援用该款的一般是作为来文申诉对象的国家，以证明禁止提交人言论的行为在《公民权利公约》中有根有据。在J. R. T. 和W. G. 党诉加拿大案（J. R. T. and the W. G. Party v. Canada）中，J. R. T. 和他领导的W. G. 党将事先录制的信息连接到电话系统，任何人都可以拨打相关电话听取这些信息，其基本内容是警告打电话的人警惕 “国际金融界和国际犹太人将世界引向战争、失业和通货膨胀，以及世界价值观和原则崩溃的危险”。加拿大因其散布仇恨言论而将J. R. T. 定罪，而J. R. T. 向人权事务委员会诉称这违反了《公民权利公约》第19条；加拿大则辩称，对J. R. T. 的诉讼实际上是在落实《公民权利公约》第20条第2款。人权事务委员会没有受理该来文，虽然理由与M. A. 诉意大利案一样，即来文在属事理由上不符合《公民权利公约》的规定，但依据却不是J. R. T. 的行为属于滥用权利，而是其 “试图通过电话系统散布的意见显然构成了加拿大根据《公约》第20条第2款有义务禁止的对种族或宗教仇恨的鼓吹”。不过，人权事务委员会主要适用第20条第2款支持国家禁止仇恨言论的情况也不多见。在弗里森诉法国案（Robert Faurisson v. France）和罗斯诉加拿大案（Ross v. Canada）中，来文所针对的缔约国也曾援引《公民权利公约》第20条第2款作为其处罚仇恨言论正当合理的理由，但是人权事务委员会的决定都没有直接依据第20条第2款，而是依据第19条第3款。这些案件将在下一节分析。
尽管如上所述，向人权事务委员会提交来文的个人无法指控国家违反《公民权利公约》第20条第2款直接侵害自己的权利，但确有提交来文的个人指控国家违反该款，而使自己根据该公约享有的其他权利受到他人的侵害。在拉巴耶等人诉荷兰案中，荷兰检察官对于一位议会议员及极右翼政党 “自由党”创始人海尔特·维尔德斯（Geert Wilders）发表种族和宗教仇恨言论提出了刑事诉讼，但荷兰法院经审理后宣布维尔德斯无罪。拉巴耶等人向人权事务委员会申诉称，宣布维尔德斯无罪违反了《公民权利公约》第20条第2款，使得他们根据《公民权利公约》第26条（规定法律的平等保护）和第27条（规定属于少数民族者的权利）享有的权利受到了侵害。人权事务委员会最终认定，荷兰没有违反包括第20条第2款在内的《公民权利公约》的任何规定。在人权事务委员会的最后意见中，有三点值得注意。第一点是，人权事务委员会谨记第20条第2款的狭窄措辞——其所禁止的只是 “构成煽动歧视、敌视或强暴”的鼓吹，而不是泛泛的 “对民族、种族或宗教仇恨的鼓吹”，对该款禁止的言论设定了较高的门槛：国家仅有义务以法律禁止其列明的具体表达类型，以确保《公民权利公约》规定的其他同样基本的权利（包括表达自由）不受侵犯；表达自由甚至包含可被视为具有严重冒犯性质的表达，因此禁止表现出对宗教或其他信仰体系的不尊重、阻止或惩治对宗教领袖的批评或对宗教教义和信条的评论，除非是属于第20条第2款设想的具体情况，否则将不符合《公民权利公约》。第二点是，人权事务委员会运用其第34号一般性意见中的观点强调，一项从第20条的规定来看属于正当的禁止，还必须符合第19条第3款的严格要求。不过，由于该来文不是相关言论的发表者即维尔德斯提出的，因此人权事务委员会也没有进一步分析荷兰针对维尔德斯采取的措施是否符合第19条第3款。第三点是，由于荷兰刑法中确有实施《公民权利公约》第20条第2款的规定，检察官根据这些规定起诉了维尔德斯，法院在逐一仔细评估维尔德斯的所涉言论之后才作出了无罪判决，因此人权事务委员会认定，荷兰 “已经采取了必要和相称的措施，‘禁止’违反第20条第2款的言论”。也就是说，第20条第2款规定的更多地是一种 “行为的义务”而非 “结果的义务”，而且如何适用第20条第2款，更多地由国家来决定和判断。
《消除种族歧视公约》第4条被称为 “无疑是有关‘仇恨言论’的国际法律规定中，影响最为广泛深远的一条”。消除种族歧视委员会适用《消除种族歧视公约》第4条审议个人来文的实践体现出一些与人权事务委员会的思路不同的特点。在著名的奥斯陆犹太社群诉挪威案（The Jewish community of Oslo v. Norway）中，一个名叫特耶·斯约利（Terje Sjolie）的人领导了一次纪念纳粹领导人鲁道夫·赫斯（Rudolf Hes）的游行，他在游行中发表了反对犹太人的言论，并组织游行者高喊纳粹口号。奥斯陆地区检察官指控斯约利违反了挪威刑法中禁止个人发表基于信仰、种族、肤色、民族或族裔的仇恨言论的规定，但初审法院宣判斯约利无罪；检察官提出上诉后，上诉法院宣判斯约利有罪；最终，挪威最高法院以言论自由为由宣判斯约利无罪。挪威两个犹太人社群的领袖向消除种族歧视委员会提交来文，诉称挪威的做法违反了《消除种族歧视公约》第4条和第6条（规定给予种族歧视的受害者有效保护和救济的义务）。消除种族歧视委员会认为该案的焦点问题在于：如对斯约利的言论加以正确定性，其是否属于第4条打击的言论的范畴；假如属于，这些言论是否受言论自由方面的 “充分顾及”条款的保护。消除种族歧视委员会认为，斯约利的言论包含了基于种族优越或仇恨的思想，必须被当作至少是煽动种族歧视的行为（就算不被当作煽动暴力的行为）。至于这些言论是否受第4条中所载 “充分顾及”条款的保护，消除种族歧视委员会指出： “禁止一切基于种族优越或仇恨的思想符合意见自由和表达自由的权利。……‘充分顾及’条款一般涉及《世界人权宣言》所载的所有原则，而不仅仅是言论自由。因此，在第4条的语境内给予言论自由权更为有限的作用，并未剥夺‘充分顾及’条款的重要意义，更何况所有保障表达自由的国际文书都规定了在某些情况下限制行使这项权利的可能性。”
可以看出，在两端放着禁止仇恨言论与保障言论自由的天平上，消除种族歧视委员会在禁止仇恨言论一端加上了《世界人权宣言》的其他原则（如平等与非歧视）以及表达自由可以受到限制的砝码，“使得论证倾向于在种族主义语境中允许对仇恨言论的更大程度限制”。似乎是为了充分论证这种观点，消除种族歧视委员会还提出，“在其他国际机构处理种族主义和仇恨言论的案件中，言论自由原则受到较低程度的保护”，却没有给出任何具体例证。然而，正如上文拉巴耶等人诉荷兰案所述——尽管该案发生在奥斯陆犹太社群诉挪威案后，至少人权事务委员会并没有因为某一言论是民族、种族或宗教仇恨言论而放松对国家限制这样言论的监督进而直接认定这样的言论违禁。消除种族歧视委员会在盖勒诉丹麦案（Gelle v. Denmark）中仍坚持这种立场，但在2013年发布的第35号一般性建议中改变了观点。消除种族歧视委员会先是指出，它已将 “充分顾及”条款 “解释为适用于人权和自由整体，而不仅仅是见解和言论自由”，而且 “这是测量言论限制合法性最为相关的参考原则”；同时承认， “在衡量言论自由的范围时，应该回顾权利已被纳入《公约》，而不是简单地在它之外阐明……。委员会已将这一言论自由的权利纳入其打击仇恨言论的工作，在适当情况下对其缺乏有效执行之处加以评论，并在必要时借鉴其姐妹人权机构的阐述”。曾担任消除种族歧视委员会委员的帕特里克·索恩伯里（Patrick Thornberry）评论称，第35号一般性建议 “有力地肯定”了《消除种族歧视公约》与更广泛的言论自由原则之间的相互关系。因此，消除种族歧视委员会与欧洲人权法院、人权事务委员会一样，最终都采取了在表达自由的语境中考虑仇恨言论的思路。
（三）依据限制表达自由规则的实践
上文已经表明，在有关规制仇恨言论的问题上，欧洲人权法院、人权事务委员会和消除种族歧视委员会可谓殊途同归：欧洲人权法院近十几年来显著减少了对《欧洲人权公约》第17条的直接适用，转而主要适用第10条第2款；人权事务委员会很少主要适用《公民权利公约》第20条第2款以支持国家禁止仇恨言论，而是强调第19条第3款的重要作用；消除种族歧视委员会也承认，在适用《消除种族歧视公约》第4条时，要重视与表达自由的平衡。
欧洲人权法院减少适用《欧洲人权公约》第17条、转而主要适用第10条第2款的转折大致发生在2008至2009年间，有三起案件可以作为例证。在索拉斯等人诉法国案（Soulas and Others v. France）中，申诉人出版了一本题为《殖民欧洲——关于移民和伊斯兰教的真实评论》的书，将穆斯林移民描述为具有犯罪心理、滥用福利、对欧洲妇女进行仪式性强奸、仇视法语和具有反欧洲的种族主义的群体。他们因为煽动对来自北非和中非的穆斯林社群的仇恨和暴力而被定罪。尽管法国援用了《欧洲人权公约》第17条，但欧洲人权法院认为，该书中有争议的段落不足以证明有理由适用第17条；欧洲人权法院适用了第10条第2款，考虑到当局面临的移民社会融合问题以及警察与某些激进移民之间暴力冲突的紧张局势，认为对申诉人表达自由的干涉 “在民主社会中必要”，没有违反第10条。在费雷诉比利时案（Féret v. Belgium）中，申诉人是一个极右翼政党的主席，在选举活动中散发含有诸如 “反对比利时的伊斯兰化”等话语的传单，其因发表仇恨伊斯兰的言论而被定罪。欧洲人权法院认定，申诉人的言论明显有可能引起对外国人的不信任、拒绝甚至仇恨，在选举活动中散布这些言论明显等于煽动种族仇恨。尽管比利时提出，欧洲人权法院应根据《欧洲人权公约》第17条宣布该申诉不可受理，但欧洲人权法院却认定这些传单的内容并不成为适用第17条的理由，而是适用第10条第2款，认定比利时为了防止混乱和保护他人的权利处罚费雷是正当合理的，因此没有侵犯第10条第1款规定的表达自由。在巴尔希特—利戴基耶纳诉立陶宛案（Balsyt-Lideikien v. Lithuania）中，申诉人是一名出版商，其发行的一份日历上载有声称犹太人和波兰人对立陶宛人犯有战争罪和灭绝种族罪的言论，并因此受到行政警告、被没收未售出的日历。立陶宛或欧洲人权法院都没有提到适用《欧洲人权公约》第17条的问题，因此欧洲人权法院要处理的主要问题是立陶宛对申诉人的处罚是否侵犯了申诉人的表达自由。欧洲人权法院认为，申诉人煽动对波兰人和犹太人仇恨的言论必然引起立陶宛当局的严重关切，为了保护他人的名誉或权利，干涉申诉人表达自由 “在民主社会中必要”，而且警告和没收的处罚也与需要实现的目标比例相称，因此立陶宛没有违反《欧洲人权公约》第10条。值得注意的是，在这三起案件中，欧洲人权法院都提到了所涉国家在判断有关言论的危害所需采取的应对措施方面，享有 “自由判断余地”。
与欧洲人权法院相比，人权事务委员会依据限制表达自由的规则（即《公民权利公约》第19条第3款）审理涉及仇恨言论的案件要少一些。除上述J. R. T. 和W. G. 党诉加拿大案外，最主要的是弗里森诉法国案和罗斯诉加拿大案。在人权事务委员会审议的有关仇恨言论的案件中，弗里森案是 “最著名、最有争议的”。该案中，法国因为弗里森 质疑纳粹德国集中营中存在灭绝种族的毒气室而对其处以罚款，依据的是一项规定对纽伦堡法庭所适用的危害人类罪提出质疑属于犯罪的法律。法国解释了制定这一法律的背景——第二次世界大战后法国一直有人企图质疑纳粹的种族大屠杀，而弗里森的言论已构成某种形式的反犹主义煽动。法国辩称，弗里森的言论符合《公民权利公约》第5条第1款所指的 “活动”，而且法国的有关法律以及据此处罚弗里森只不过是在遵守第20条第2款规定的义务。然而，人权事务委员会在审查案情时，完全没有提到第5条第1款或第20条第2款，而是依赖第19条第3款的规定，认定限制弗里森的表达自由是有法律规定的，是因为他侵犯了他人的权利和名誉，是出于《公民权利公约》所规定的目的——为了尊重犹太社群免受在反犹主义的恐惧气氛下生活的自由，而且是为了实现这一目的所必需的，因此认定法国没有违反第19条第3款。在罗斯诉加拿大案中，提交人是一名教师，出版了若干反映其有争议的宗教观点的书籍，其中提出犹太教根本地威胁了基督教信仰。由于一些学生家长的投诉，罗斯被调换到了一个非课堂教学岗位，他向人权事务委员会提交来文，认为对他的处理侵犯了他根据《公民权利公约》第18条（规定思想、信念和宗教自由）和第19条享有的权利。加拿大援引《公民权利公约》第20条第2款及J. R. T. 和W. G. 党诉加拿大案，认为罗斯所出版书籍的内容构成了第20条第2款所指的仇恨言论，因此来文不可受理。人权事务委员会同样适用《公民权利公约》第19条第3款的各项条件分析了该案，并得出加拿大没有违反第19条的结论。关于第20条第2款，人权事务委员会将其置于补充和受制于第19条第3款的地位：在说明国家可以限制宗教仇恨言论时，提出 “第20条第2款中所反映的原则也支持这种限制”；对于加拿大援引第20条第2款，则提出 “可能属于第20条范围的对表达的限制也必须为第19条第3款所允许”。
（四）依据国际刑法惩治仇恨言论的实践
尽管《防止及惩治灭绝种族罪公约》第3条（丙）项规定了 “直接公然煽动灭绝种族”之行为是一种国际罪行，但自纽伦堡法庭的施特莱彻案以后，很长一段时间里，并没有依据国际刑法惩治仇恨言论的司法实践，直到前南斯拉夫国际刑事法庭和卢旺达刑庭建立，其中后一法庭对直接公然煽动灭绝种族罪行的审判尤其值得关注。在卢旺达刑庭审判的案件中，检察官诉费迪南德·纳西马纳、让—波斯科·巴拉亚格维扎和哈桑·恩格泽案（Prosecutor v. Ferdinand Nahimana, Jean-Bosco Barayagwiza and Hassan Ngeze）最为著名：该案中，不仅直接公然煽动灭绝种族的罪名是一个核心问题，而且因为涉及媒体在散布仇恨言论、煽动灭绝种族中的作用（因此该案又称 “媒体案”）而受到广泛关注。
媒体案的三名被告人都被指控犯有多项罪行，包括灭绝种族、阴谋实施灭绝种族、合谋实施灭绝种族和危害人类，以及 “直接公然煽动灭绝种族”。三名被告中，纳西马纳和巴拉亚格维扎是 “千丘自由广播电台电视台”（以下通称RTLM）的创始人和管理委员会成员。在卢旺达，民众收听广播的比率相当高，广播是接收外界讯息的重要途径。卢旺达刑庭认定，RTLM的广播助长了胡图族人对图西族人的蔑视和仇恨：RTLM呼吁听众寻找并拿起武器对抗和消灭图西族人；煽动并指挥针对某些图西族个人的攻击，目标个人经常会被杀害，这些人的死亡与RTLM对他们名字的播报存有不同程度的因果关系；鼓励胡图族民兵一劳永逸地消灭敌人（即图西族人），经常有胡图族民兵收听广播，并根据广播内容采取屠杀行为。另一名被告恩格泽是卢旺达很著名的《康古拉报》（Kangura）的创始人和总编。卢旺达刑庭认定，《康古拉报》的某些内容传达了对图西族人的蔑视和仇恨：该报明确意在给针对图西族人的仇恨、愤恨和恐惧煽风点火，号召用砍刀来一劳永逸地消灭图西族人，通过散布恐惧和仇恨宣传使得胡图族人陷入群体杀戮的狂热中。
对于被告受指控的所有罪行，法庭在判决中用最长的篇幅分析了 “直接公然煽动灭绝种族”的罪行，其中有三点值得注意。首先，法庭详细地审视了以往有关煽动歧视和暴力的国际法律规则和实践，提出这对于 “评估直接公然煽动灭绝种族（同时考虑到表达自由的基本权利）是有用的指导”；其审视的内容除了纽伦堡法庭的案件外，还包括《公民权利公约》和《欧洲人权公约》的规定及相关机构的实践（也简要提到了《消除种族歧视公约》的规定）。这说明，国际人权法和国际刑法尽管是国际法的不同领域，但在规制仇恨言论这一问题上是相互影响和作用的。其次，法庭从上述规定中总结出关于煽动歧视和暴力的若干核心原则，以此作为指导来审查界定 “直接公然煽动灭绝种族”时的各项因素，这些因素包括目的（即发言者的意图或动机）、言论的背景、相关表达与后果之间的因果联系，特别是在因果联系方面弥补了国际人权法律规则和实践的不足。最后，法庭仔细阐述了 “直接” “公然” “煽动”的含义以及什么样的言论可被视为 “煽动灭绝种族”，为国际刑法惩治煽动灭绝种族这一类特定仇恨言论设定了比较精确的尺度。
国际刑事法院的工作也曾涉及煽动灭绝种族的指控。2016年，加蓬共和国向国际刑事法院检察官办公室提交情势，指称该国的反对派领导人、前总统候选人让·平（Jean Ping）在竞选总统期间煽动其支持者实施灭绝种族。检察官办公室经初步调查认为，从让·平的讲话来看没有传达以暴力针对任何特定的民族、族裔、种族或宗教群体的信息，也没有表明他有全部或部分消灭目标群体的特定意图，更不用说煽动灭绝种族，因此决定不继续调查加蓬共和国的情势。实际上，让·平的言论可以定性为仇恨言论，例如他提到了 “消灭蟑螂的远征”，而在媒体案中，被告就曾使用 “蟑螂”来称呼图西族人。然而，在检察官办公室看来，这种言论并没有初步具备《国际刑事法院规约》所规定的煽动灭绝种族罪行的要素。因此，检察官办公室的分析对于辨别什么样的仇恨言论已达到煽动灭绝种族罪行的门槛具有一定的参考价值。
四、结语
本文在简述仇恨言论的定义与类别的基础上，仅聚焦于国际法规制仇恨言论的规则和实践，而没有全面深入地探讨有关仇恨言论的各种理论观点和争议、国内法律规则和实践。实际上，无论在理论还是实践中、在国内法还是国际法中，如何在保护和限制表达自由之间取得平衡，始终都是一个难题。从仇恨言论的法律规制角度来看，所有的言论都处于这样一种序列中：完全无害；不友好以及/或者令人生厌；具有侮辱性、冒犯性、贬损性以及/或者诋毁性；煽动歧视、敌视和暴力；直接公然煽动灭绝种族。对于这些言论，国际法以不同的规则应对：予以保护、容忍（但可采取教育等措施）、允许国家予以限制、要求国家予以禁止、以国际法直接予以惩处。然而，从完全无害到直接公然煽动灭绝种族的各种言论实际上都处在一把 “滑尺”上，难以在上面发现或标出一个客观切分点，从而将仇恨言论与非仇恨言论截然区分开来；即使能确定何为仇恨言论，也难以清楚地列出依据何种标准再将其分为不同种类、对其适用不同规则或采取不同措施。因此， “所有压制仇恨的法律努力，……都必然面临巨大的概念困难”。与这种理论上的困难交织在一起并相互影响的，是各国基于自身历史、文化、社会、政治和法律传统而大相径庭的有关仇恨言论（及其如何与表达自由平衡）的理解、规则和实践，这也影响了它们对国际法规则的态度。例如，澳大利亚、马耳他、新西兰、英国和美国都对《公民权利公约》第20条提出了保留或声明，认为第20条必须被解释为与该公约第19条等条款的规定一致，保留权利不在其现行立法的范围之外制定任何禁止性立法；包括澳大利亚、奥地利、法国、意大利、日本、瑞士、英国和美国在内的近20个国家对《消除种族歧视公约》第4条提出了表述各不相同的保留或声明，保留权利不履行或不完全履行该条规定的义务。
虽然各国对仇恨言论的理解、规则和实践大相径庭，但总的来说，已经存在规制仇恨言论的可观国际法律规则和实践，这些规则和实践也体现出若干共同点，即承认并非所有言论都受保护、不得干涉；承认有些言论因为构成仇恨言论得予限制；承认煽动歧视、敌视或暴力行为的仇恨言论应予禁止以及直接公然煽动灭绝种族则应作为国际罪行惩处。最终，各联合国或区域性机构不约而同地（或心怀默契地）将问题的焦点落在如何平衡限制或禁止言论与保护表达自由上。然而，这种平衡不仅只能在个案基础上判断，而且可能重新开启有关仇恨言论的概念与类别、性质和危害、仇恨言论与表达自由各自权重的判断、国际规则与各国国情的兼容与协调等问题的争论。如本文所述，对于仇恨言论的规制，不仅国际法律规则多种多样，各个机构的具体做法也各有侧重。因此，尽管已经存在规制仇恨言论的国际法律规则和实践，但很难说已经存在国际社会公认的 “一套清晰、全面的仇恨言论规制标准”。
无论如何，一方面，由于 “不容忍或不喜欢是必然的人类情感，没有任何法律秩序能假装消除”，如果将任何带有负面情绪或效果的言论都当作仇恨言论予以禁止，则人类几乎不可能表达；另一方面，像美国那样将个人主义推至个人对社会的责任或义务之上，将保护言论自由推至极限，不考虑仇恨言论的破坏性效果而对这种 “言语毒药”予以容忍，实际成为促进仇恨言论的避风港，也完全不符合《世界人权宣言》所庄严宣示的作为世界自由、正义与和平之基础的 “对于人人固有尊严及其平等不移权利之承认”以及作为一般人民之最高企望之一的 “得免忧惧”。
联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）在为《联合国关于仇恨言论的战略和行动计划》撰写的前言中指出，仇恨言论正在全世界蔓延，社交媒体和其他交流形式正在成为传播偏见的平台，有人为了政治利益，把公开言论作为武器，散布煽动性言论，因此， “我们已经到了与仇恨言论的恶魔进行战斗的另一个紧要关头”。尤其是在新型冠状病毒感染疫情期间，消除仇恨言论，特别是禁止构成煽动歧视、敌视或暴力的仇恨言论，对全世界团结一致共同抗击疫情至关重要。表达自由固然重要，然而， “应对仇恨言论并不是要限制或禁止言论自由，而是要防止仇恨言论升级成为国际法所禁止的对歧视、敌意和暴力的煽动”。在人类命运共同体中，一方面固然要保护作为民主社会根基之一的表达自由，另一方面必然要遏制仇恨言论，至少是遏制构成煽动歧视、敌视或暴力行为的仇恨言论，而如何在这两方面达到平衡、形成国际公认的规制仇恨言论规则是一项重大而艰难的挑战。在应对这一挑战的过程中，各国的国内法律规则和实践与国际法律规则和实践实际上是相互影响和促进的，因此研究相关国际法律规则和实践对理解各国国内法律规则和实践、形成规制仇恨言论的国际共识和标准具有重要意义。
