作者简介：何田田，中国社会科学院国际法研究所副研究员，中国社会科学院大学法学院副教授。
文章来源：《武大国际法评论》第2025年第4期。
摘要：国际海洋法法庭在《联合国海洋法公约》未明确赋权的情况下，于“西非次区域渔业委员会咨询程序”和“小岛屿国家气候变化咨询程序”中行使了咨询管辖权，引发了关于国际海洋法法庭全庭咨询职能和咨询管辖权法律边界的讨论。《联合国海洋法公约》未赋予国际海洋法法庭咨询职能，该法庭原则上不享有咨询管辖权，在实践中依赖扩张解释也不足以确立其管辖权。国际海洋法法庭的咨询管辖权应依据《联合国海洋法公约》的规定，尊重缔约国的意愿，且受到咨询功能定位的约束。在积极推进全球海洋治理的背景下，若国际海洋法法庭要正式确立咨询职能，须遵循制度路径，可以修正《联合国海洋法公约》以明确赋权，也可以在缔约国会议下新设专门的附属机构处理咨询请求；同时还应深化研究国家同意原则的“不规避”面向，以完善咨询程序中国家同意的理论建构。中国提出的海洋命运共同体理念及共商共建共享的全球治理观，符合国际法的发展方向，能为解决国际海洋法法庭咨询管辖权问题提供理论支撑。
关键词：国际海洋法法庭；海洋法公约；咨询管辖权；国家同意；海洋命运共同体
一、问题的提出
2022年12月，小岛屿国家气候变化与国际法委员会（Commission of Small Island States on Climate Change and International Law，COSIS）向国际海洋法法庭（以下称“法庭”）提交请求，要求其就《联合国海洋法公约》（以下称《公约》）缔约国在应对气候变化对海洋环境影响方面所承担的法律义务发表咨询意见（以下将此咨询意见案称为“第31号案”）。具体而言，COSIS请求法庭阐明两个问题：一是《公约》缔约国在防止、减少和控制与气候变化造成或可能造成的有害影响相关的海洋环境污染义务；二是《公约》缔约国与海洋变暖、海平面上升和海洋酸化等气候变化影响相关的保护和保全海洋环境义务。2024年5月21日，法庭发表了咨询意见。第31号案给研究者提供了一个观察不同主体如何解释和适用《公约》、如何理解气候变化法律问题以及思考海洋法与气候变化法之间互动关系的“窗口”，因而在学界发起了众多讨论。
本文要探讨的是第31号案所呈现的法庭行使咨询管辖权的问题。第31号案的程序争议之一在于，请求咨询的主体COSIS，并非《公约》框架下的机构，而是依据《建立小岛屿国家气候变化和国际法委员会的协定》（Agreement for the Establishment of the Commission of Small Island States on Climate Change and International Law，以下称《COSIS协定》）成立的新实体。《COSIS协定》由安提瓜和巴布达与图瓦卢于2021年10月在《联合国气候变化框架公约》第26次缔约国会议期间签署，其成员包括安提瓜和巴布达、图瓦卢、帕劳、纽埃、瓦努阿图、圣卢西亚、圣文森特和格林纳丁斯、圣基茨和尼维斯、巴哈马九个小岛屿国家。根据《COSIS协定》第2条第2款，COSIS的宗旨之一是促进识别、实施和发展与气候变化相关的国际法规则与原则，特别是各国在保护和保全海洋环境方面的义务及违反义务时应承担的责任。为实现这一目标，《COSIS协定》赋予COSIS向法庭请求提供咨询意见的权利。
但是，这一请求所引发的程序问题在于，小岛屿国家在《公约》外缔结《COSIS协定》，成立COSIS，并据此要求法庭行使咨询职能。法庭是根据《公约》设立的司法机构，但《公约》并未规定法庭全庭有咨询职能。《公约》第159条第10款和第191条是唯一明确涉及咨询权限的条款，这两条仅赋予国际海洋法法庭海底争端分庭（以下称“海底争端分庭”）在特定情形下发表咨询意见的权力。除此之外，《公约》及其附件六《国际海洋法法庭规约》（以下称《法庭规约》）均未对法庭的咨询职能有明确规定。故此，这一程序实际上提出了这样一个问题，在缺乏《公约》明确规定的前提下，法庭是否可以接受并回应一个《公约》外的协定提出的咨询请求？如果答案是肯定的，那是否存在这样一个推论可能，即任何两个国家在未来都可以缔结一份多边或双边协定，要求法庭就法律问题提供咨询意见。此种情形引发了本文对法庭咨询管辖权边界、《公约》缔约国意愿及相关制度合法性的思考。
二、国际海洋法法庭咨询管辖权的扩展实践与争议
法庭自1996年正式运行以来，已受理了三项咨询案件，分别涉及担保国对“区域”内活动的责任和义务问题咨询案（以下称“第17号案”），专属经济区内的捕鱼问题咨询案（以下称“第21号案”）以及第31号案。其中，第17号案由海底争端分庭受理，其咨询职能明确源于《公约》第159条第10款和第191条，法律依据清晰。然而，第21号案与第31号案均由法庭全庭受理，咨询管辖权的确立并非基于《公约》或《法庭规约》的明文授权。第21号案和第31号案成为法庭扩展其咨询管辖权的代表性案例。
（一）国际海洋法法庭咨询管辖权扩展的实践
1.西非次区域渔业委员会咨询程序
第21号案是法庭首次以全庭身份处理的咨询程序。2013年3月，塞拉利昂、几内亚、几内亚比绍、佛得角、毛里塔尼亚、冈比亚、塞内加尔7个西非次区域渔业委员会成员国，依据其所缔结的《关于确定次区域渔业委员会成员国管辖最小区域的公约》，以西非次区域渔业委员会的名义向法庭提交咨询请求，请求法庭就捕鱼活动涉及的船旗国义务和沿海国权利问题提供咨询意见。法庭最终于2015年发布了咨询意见，并首次阐明其在缺乏明文授权情况下行使咨询职能的法律依据，即通过解释《法庭规约》第21条“管辖权”的规定来确立其职权。
《法庭规约》第21条规定：法庭的管辖权包括按照《公约》向其提交的一切争端和申请，以及将管辖权授予法庭的任何其他国际协定中具体规定的一切事项。该条没有明确提及法庭享有咨询职能。同时，《国际海洋法法庭规则》（以下称《法庭规则》）第138条第1款规定，如果与《公约》目的有关的国际协定明确规定向法庭提出咨询意见请求，法庭可就法律问题提出咨询意见。在文本层面可以观察到，尽管《公约》《法庭规约》均未明确赋予法庭咨询职能，但《法庭规则》第138条却规定了法庭行使咨询管辖权的条件，这本身在规范逻辑上就是存在一定矛盾的。在第21号案中，法庭提出了一套法律解释逻辑，其论证主要包括以下两个方面。
第一，法庭通过解释《法庭规约》第21条“事项”一词确立其咨询职能。根据法庭的解释，《法庭规约》第21条的文本使用了“争端”和“申请”两个词，涉及的是诉讼管辖权；但该条中还包含“事项”（Matters）一词，含义相对模糊。法庭认为，“事项”一词应有独立含义，否则将失去解释上的必要性。法庭进一步指出，如果“事项”一词仅指“争端”，则条文完全可以仅使用“争端”一词，而无须使用“事项”。据此，法庭得出结论，“事项”一词的含义应当超出诉讼中“争端”的范畴，必须包括咨询意见。因此，依据这一解释，法庭认为其有接受并处理咨询请求的职能。
第二，法庭通过《法庭规约》第21条与“其他国际协定”的关联，进一步确立其在该案中的咨询管辖权。在确立了自身的咨询职能后，法庭进一步探讨其在案中的咨询管辖权范围。法庭指出，《法庭规约》第21条不仅提及《公约》，还规定了“其他国际协定”。法庭据此认为，如果某一国际协定明确赋予其咨询管辖权，则该协定与《法庭规约》第21条的结合即可构成法庭行使咨询管辖权的法律依据。法庭进一步援引了《法庭规则》第138条，并提出了这样一套法律逻辑：法庭根据《法庭规约》第21条的“事项”拥有咨询职能，在此基础上，只要存在一个满足第21条和《法庭规则》第138条的“其他国际协定”，那么法庭就享有在具体案件中的咨询管辖权。如此一来，法庭“消解”了《公约》《法庭规约》与《法庭规则》文本间的不一致。但是，法庭在第21号案中的自赋咨询职能和管辖权的解释推理路径，引发了广泛争议。
2.小岛屿国家气候变化咨询程序
在第31号案中，COSIS的咨询请求首次在法庭层面引入了气候变化法与海洋法关系的讨论，并进一步提出了这样一个管辖权问题，即法庭能否基于《公约》框架外的协定行使咨询管辖权。
在确立咨询职能的问题上，法庭在第31号案中直接沿用了第21号案的推理，即认为只要《法庭规约》第21条所指的“其他国际协定”明确赋予法庭咨询管辖权，那么法庭就可以依据该协定提供咨询意见。然而，相较于第21号案，第31号案呈现出不同的特点。一是构成咨询管辖权依据的“其他国际协定”的不同。第21号案的法律依据是西非次区域渔业委员会成员国之间缔结的区域性公约，该公约赋予西非次区域渔业委员会向法庭请求咨询意见的权利；而第31号案的法律依据则是《COSIS协定》，缔约国是9个小岛屿国家。二是两案咨询请求的内容与潜在影响范围不同。第21号案的咨询意见主要涉及区域渔业治理问题，其适用范围和实际影响基本限于这一区域的特定国家；第31号案的咨询请求提出的是全球性议题，不仅涉及《COSIS协定》的九个缔约国，而且直接关系到所有《公约》缔约国在气候变化背景下保护海洋环境的法律义务。事实上，法庭在其所发表的咨询意见中，确实也广泛探讨了《公约》第12部分的解释及其在气候变化情境中的适用，涉及的是所有《公约》缔约国。换言之，法庭第31号案咨询意见的影响已超越特定国家或区域组织的范围，关涉《公约》所有缔约国。
（二）国际海洋法法庭咨询管辖权的实践争议
对法庭在第21号案与第31号案中的咨询管辖权实践，不同国家、法庭自身以及学术界均存在不同看法与争议。
1.国际社会对法庭咨询管辖权的态度
在第21号案的程序中，国际社会对法庭是否享有全庭咨询职能有较大分歧。在书面阶段，共有九个国家明确反对法庭有全庭咨询职能，它们分别是爱尔兰、西班牙、泰国、美国、澳大利亚、英国、法国、阿根廷和中国。这些国家普遍认为，《公约》和《法庭规约》相关条款均未赋予法庭全庭咨询管辖权，相关条款的解释也应遵循谈判历史，国际海洋法法庭海底争端分庭的咨询职权并不适用于法庭全庭；咨询管辖权应建立在国家同意的基础上，需缔约国明确授权。
在第31号案的程序中，围绕法庭咨询管辖权的争议依然存在。但与第21号案相比，部分国家表现出来的态度似乎有所变化。在第31号案书面审理阶段，爱尔兰、西班牙、泰国和美国没有参与法庭程序，而其他曾在第21号案中反对法庭咨询职能的国家，则调整了论述重点，不再直接反对，而是转向关注咨询管辖权的范围。例如，澳大利亚在书面意见中未论述法庭是否具有咨询职能，而是重点探讨了法庭回答咨询问题的权限边界。英国虽未直接反对法庭行使咨询职权，但在书面意见和口头陈述中表达了这样一种担忧：法庭尚未明确“其他国际协定”如何授权法庭行使咨询职能，并质疑如果确立一份由有限缔约国签署的“特别协定”，是否意味着少数国家就可以请求法庭作出咨询意见。此外，法国的书面意见、阿根廷口头陈述，均引用了法庭第21号案的观点。这两个国家虽然不再明确反对法庭咨询职权，但强调了咨询管辖的属事范围应受到严格限定，并提出应关注《公约》缔约国权利的保障问题。
可见，尽管法庭在第21号案中通过扩张解释确立了自身的咨询职能，但该权能扩张仍面临质疑。部分国家虽未在小岛屿国家气候变化程序中直接反对法庭行使咨询职能，但仍对通过《公约》外部协定触发法庭咨询管辖权表示担忧。
2.法庭确立咨询职能的法律解释争议
法庭在第21号案中通过扩张解释确立了自身的咨询职能，这一解释的争议主要体现在以下两个方面。
第一，“事项”一词是否必然涵盖咨询意见。《法庭规约》第21条规定，法庭的管辖权涉及“事项”，但该词是否必然包括咨询职能则并不确定。在第21号案中，法庭认为，由于第21条未采用“争端”一词，而是使用了更为宽泛的“事项”一词，因此该词涵盖了咨询意见。然而，部分国家在书面意见中指出，第21条的措辞与《国际法院规约》第36条第1款关于管辖权的表述相同，而后者通常被解释为仅适用于争端案件。因此，第21条的“事项”不应被扩展解释为当然包括咨询意见。
第二，“事项”一词在不同作准文本中的含义差异。《公约》共有六种具有同等法律效力的作准文本，而“事项”一词在不同文本中使用了不同的表述，对其解释有一定的歧义。根据《维也纳条约法公约》第33条第4款，若对不同作准文本的比较仍无法达成一致理解，则应选择最能调和各文本差异的解释，同时兼顾条约的目的和宗旨。基于此，有学者指出，将“事项”一词解释为必然涵盖咨询意见，并非最能调和各作准文本含义的方案，缺乏充分的解释依据。
综合来看，本文认为，不应对《法庭规约》第21条中“事项”一词作孤立解释，而应结合《法庭规约》上下文理解。从文义结构来看，“事项”一词在第21条中是受“其他国际协定”的限定的，即该词是在界定法庭在“其他国际协定”框架下的管辖权语境中使用的。法庭在第21号案中的解释逻辑，实质上是将“事项”一词从第21条的上下文中抽离，并将其解释为独立的职权类型，这一方法与《维也纳条约法公约》第31条第 1款关于条约解释的要求不符。此外，法庭对“事项”一词的扩张解释还可能削弱《法庭规约》第21条的体系性。如第21号案中部分国家所主张的，“事项”一词或可与《国际法院规约》中同一用语具有相同含义，但即便承认不同条约中的相同术语可能因具体语境而具有不同含义，其含义仍需依据条约解释规则界定。尤应指出的是，“事项”一词并非一个具有明确法律定义的术语，而是需要结合其在条约体系中的上下文加以理解。因此，法庭的解释路径更多依赖于推论，而非严格遵循《维也纳条约法公约》第31条的条约解释方法。
3.法庭依据“其他国际协定”行使咨询管辖权的制度争议
除了咨询职能问题以外，法庭在第31号案中通过“其他国际协定”扩展了其咨询管辖权范围，这同样引发了讨论。如上述，一些国家似乎并不认为法庭有咨询职能；还有国家即使认为法庭有咨询职能，也不认为法庭可基于一份“其他国际协定”而获得咨询管辖权。
根据法庭在第21号案中的逻辑，《法庭规约》第21条的“其他国际协定”是赋予其具体咨询管辖权的法律依据。但何谓《法庭规则》第138条中所要求的与《公约》目的有关的“其他国际协定”，目前无论在学理上还是实践中都未有明确界定。在第21号案中，法庭指出，该案中七个西非次区域渔业委员会成员国缔结的《关于确定次区域渔业委员会成员国管辖最小区域的公约》旨在加强渔业合作，是一份与《公约》目的有关的国际协定。但除此以外，法庭没有给出其他解释。第31号案更是对此没有进一步的说理。本文认为，法庭如果基于一份《公约》外的国际协定启动法庭管辖权，至少存在以下几个方面的制度问题。
第一，《法庭规约》第21条的“其他国际协定”本身存在授权不确定的问题。根据当前规定，这一“其他国际协定”，除了需要与《公约》目的有关以外，其缔结主体、缔结内容和缔约方式均不确定。理论上，似乎任何两个国家都可以缔结一份与《公约》目的有关的“其他国际协定”，从而请求法庭发表咨询意见。这一不确定性客观上“催生”了一些学者在第21号案后提出新主张，即可通过“其他国际协定”让国际司法机构在与气候变化等相关全球议题上发挥司法作用。
第二，《法庭规约》第21条的“其他国际协定”可能导致规避第三国同意的问题。如前述，第31号案的咨询意见影响更为广泛，该案中的“其他国际协定”，无论具体规定什么内容，反映的仅是参与缔结这一协定的国家同意。然而，国际司法机构行使咨询管辖权所需要的同意，不仅包括提请主体或有关事项所涉国家的同意，缔结的这一国际协定的同意，而且还包括发表咨询意见的国际司法机构所在法律体系内大多数国家的同意，尤其是受这一“其他国际协定”所提请求影响的国家的同意。从另一角度来看，作为全球性国际司法机构，法庭若能通过任一未知的、不确定的“其他国际协定”获得咨询管辖权，那么很可能会促使更多国家或国际机构缔结“其他国际协定”以提起咨询请求，从而规避第三国同意违反第三国权利义务和意愿的可能性。从法庭自身角度来看，若其咨询管辖权的基础可以随不同协定而变化，则不同协定可能赋予法庭不同的咨询范围，这会动摇其作为《公约》设立的司法机构的定位。
由此，基于一份“其他国际协定”行使咨询管辖权，但却不讨论“其他国际协定”的范围、内容与作用，以及这一协定如何与《公约》相关，仅通过《法庭规则》第138条简单连接，就笼统地认为在《公约》框架外的“其他国际协定”可以成为咨询管辖权的基础，这一观点必然面临多方面的挑战。
三、国际海洋法法庭咨询管辖权的法律边界
上述法律争议与制度隐忧共同反映出法庭咨询管辖权的权力边界问题。法庭自身对其是否享有咨询管辖权的认定，并不能当然合法确立该权能，而仍需接受条约文本、制度结构及相关方立场的多重检视。学界和实践界应正视这些案件所暴露的法律争议，回归问题的规范本源，即作为根据《公约》设立的司法机构，法庭权限范围究竟应被如何界定。这不仅是理解法庭咨询职能性质与边界的关键所在，亦有助于对未来相关的咨询案件提供参考和启发。
（一）《联合国海洋法公约》对法庭职能的明文限制
国际司法机构的职能（Competence）是指国际司法机构在特定法律框架下所具备的权限与职责，通常由其设立条约明文规定，是适用于所有国际司法机构的惯例。咨询职能是国际司法机构的职能种类之一，存在咨询职能是国际司法机构的咨询职能行使咨询管辖权的前提。因此，《公约》是否明确规定了法庭的咨询职能，应成为首要考量因素。
不是所有的国际司法机构都有咨询职能，但有咨询职能的机构都是通过组成文书明确授予的。据本文考察，常设国际法院、国际法院、国际海洋法法庭海底争端分庭、欧洲人权法院、美洲人权法院、非洲人权和民族权法院、西非国家经济共同体法院、东非法院和欧洲联盟法院是拥有咨询职能的国际司法机构。这九个机构的组建条约均有明确的有关咨询职能的规定。例如，《联合国宪章》第96条和《国际法院规约》第65条明确赋予国际法院咨询管辖权，国际法院可在联合国大会、联合国安全理事会或经联合国大会授权的联合国专门机构提出请求的情况下，就法律问题发表咨询意见。再如，欧洲人权法院根据1950年《欧洲保障人权和基本自由公约》（以下称《欧洲人权公约》）于1959年成立。欧洲人权法院的咨询管辖制度载于《欧洲人权公约》第47~49条及其第16号议定书中。但值得注意的是，欧洲人权法院在成立之初，《欧洲人权公约》并没有赋予该法院以咨询管辖权。此后，成员国通过缔结第2号议定书和第16号议定书的方式修订《欧洲人权公约》，引入了当前有效的咨询管辖制度。
回溯《公约》谈判历史可知，其时的谈判方没有将赋予海底争端分庭的咨询职权扩展至全庭的缔约意愿。正如《弗吉尼亚评注》指出，法庭本身没有咨询管辖权，海底争端分庭的咨询管辖权也仅限于国际海底管理局大会或理事会就其活动范围提交的法律问题。此外，海底争端分庭咨询程序在设计上借鉴并参考了国际法院的相关做法，其咨询范围和程序均有明确的规定。因此，《公约》既未明文赋予法庭咨询职能，也没有任何谈判记录或相关材料表明缔约国曾同意赋予法庭以咨询管辖权。
近年的海洋法实践进一步证明了《公约》对法庭职权的界定仍非常重要。例如，《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下称《BBNJ协定》）于2023年6月通过，其中第47条规定，缔约国大会可请求国际海洋法法庭就特定法律问题发表咨询意见。值得注意的是，《BBNJ协定》并非独立于《公约》体系的“其他国际协定”，而是《公约》框架下的第三份执行协定。《BBNJ协定》的缔结、谈判及最终通过，均基于《公约》缔约国的广泛共识。即便如此，《BBNJ协定》对法庭咨询管辖权的授权仍受到严格限制，仅能在各方明确授权的范围内行使。这一实践表明，即使在《公约》框架内缔结的执行协定赋予了法庭一定的咨询职权，该权力的行使仍需要明确、稳定，仍需建立在《公约》缔约国协商一致的基础之上。因此，法庭全庭无法在《公约》未作明确规定的情况下，单方面扩展其咨询管辖权。
（二）国家同意原则对咨询管辖权的约束
在国家间争端解决的法律框架下，国家同意原则（Principle of State Consent）构成国际司法机构行使管辖权的基本前提，这一原则源于国家主权平等原则，是争端解决领域的基本原则。只有当争端事国明确同意接受特定争端解决机制的裁判时，国际司法机构方可依法行使其职权。换言之，国家同意不仅是国际法拘束力的基础，也是国际司法管辖权正当性的来源。
国际海洋法法庭的司法权同样受到国家同意原则的约束。《公约》赋予缔约国自主选择争端解决机制的权利。例如，《公约》第287条明确规定，各缔约国可在四种争端解决机制中作出选择，包括国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭以及特别仲裁法庭争端解决机制。这一制度设计表明，法庭并不享有对所有海洋法争端的排他性管辖权，而是仅在争端当事国同意的前提下行使管辖权。此外，国家还可通过单独声明排除特定类别的争端，尤其是涉及军事活动、海洋划界或主权等的争端。因此，法庭的司法权力始终受到国家意愿的制约，其能否介入具体争端或法律问题，取决于国家的明确授权。
国家同意原则对咨询管辖权亦具有约束力。这与上述《公约》明文限制的分析角度略有不同之处在于，法庭当前的咨询职权，主要源于对《法庭规约》的扩张解释。在多数《公约》缔约国并非相关“其他国际协定”缔约国的情况下，如果法庭仍然作出可能影响所有缔约国的咨询意见，那么这种情况将使得咨询意见的影响范围扩大，可能间接塑造所有缔约国在《公约》框架下的权利义务，从而引发与国家同意原则的潜在冲突，甚至引发对法庭职权边界的制度质疑。
（三）法庭职能定位的限制
国际司法机构的职能定位是思考法庭管辖权的另一重要角度。以国际法院为例，国际法院在多份咨询意见中明确指出，作为联合国的主要司法机构，回应咨询请求不仅仅是对特定法律问题的阐释，更是其积极参与联合国事务的体现。换言之，国际法院的咨询制度是国际法院与联合国互动的“桥梁”。法院发表咨询意见是参与联合国及其相关专门国际机构工作的需要，反映的是两者是在全球治理中的分工与协作。这是一个很重要的理解角度。欧洲人权法院的咨询机制设计也反映了类似的制度功能，即通过咨询意见促进其与《欧洲人权公约》缔约国国内法院的法律互动。通过发表咨询意见，欧洲人权法院希望与《欧洲人权公约》缔约国的最高法院和法庭建立法律对话与协调的合作关系。可见，国际司法机构的咨询职能通常具有“制度合作”与“法律互动”的双重作用，服务于国际或区域组织体系的运行，也强化了国际法规则在相关法律框架下的统一适用。
然而，国际海洋法法庭的职能定位却与上述模式存在区别，这直接影响咨询管辖权的确立。回顾《联合国海洋法公约》的缔结历史不难发现，海底争端分庭不仅负责解决与国际海底事务相关的争端，还可应海底管理局大会或理事会的请求提供法律咨询意见。这一制度安排使得海底争端分庭在职能上类似于国际法院在联合国框架内的角色，承担着与国际机构密切合作的职能。但法庭全庭的定位与海底争端分庭不同。根据《公约》规定，法庭并非任何国际机构的司法机构，且《公约》缔约国会议和大陆架界限委员会均不享有请求法庭提供咨询意见的权限。这表明，法庭在设立之初，并未被赋予参与任何国际机构日常工作的职能，也未被设想为某一国际机构治理体系的一部分，或某国际组织日常事务的法律顾问。
由此，法庭缺乏类似《联合国宪章》赋予国际法院的制度授权，从而限制了其咨询管辖权扩展的可能性。国际法院的咨询职能依托于联合国体系的整体法律框架，而国际海洋法法庭至少在目前的法律架构上，并不存在类似的制度支撑。这一差异表明，尽管国际司法机构在特定情境下可能依据相关法律行使咨询管辖权，但这一权力行使必须符合其职能定位，并服从于既有的治理架构。
四、国际海洋法法庭咨询管辖权的制度路径
根据现行规则，《公约》未赋予法庭全庭咨询职能，《法庭规约》亦未对此作出明确授权，故法庭不享有咨询管辖权。若法庭仅依赖扩张解释来确立咨询职能，不仅面临法律争议，而且还可能削弱自身的司法正当性。在国家同意原则仍然构成国际法基本框架的背景下，考虑到法庭的职能定位，若要确保法庭咨询管辖权的扩展具有合法性，必须依循符合国际法与《公约》体系的正式制度路径。本文拟提出如下设想。
（一）修正《联合国海洋法公约》以明文授权
有国家提出，通过修正《公约》文本，使法庭正式获得咨询管辖权是最直接的法律路径。例如，在第21号案中，我国曾提交书面意见，建议通过修正《公约》，明确规定法庭的咨询职权。《公约》是法庭的创设基础，若未在《公约》文本中明文赋权，法庭则无法自主行使咨询管辖权。因此，若要确立法庭的咨询职能，就必须通过条约修正的方式，在《公约》体系内正式赋权。
《公约》规定了两组修改条约的程序。第一组是《公约》第312条的修正程序。根据该条，缔约国可向联合国秘书长提起具体的修正案，并要求召开会议审议其修正案。如有不少于半数的缔约国同意这一要求，秘书长应召开修正案会议，并尽可能以协商一致的方式达成协议。第二组是《公约》第313条的简化程序。这一程序不需要召开修正审议会议，但如有一个缔约国反对修正案或反对以简化程序通过修正案，则缔约国的修正提案就视为未通过。这两组修正程序基本上反映了《条约法公约》中关于条约修正的一般程序，故法庭要拥有且合法地行使咨询管辖权，那么则需要首先至少一个缔约国依照《公约》第312条或第313条的程序提起修正提案。
然而，迄今为止，《公约》尚未有依据上述条款正式提出并通过的修正案。从实践来看，通过这两种程序对《公约》进行修正的难度较大。虽然《公约》第313条提供了一种简化修正程序，但其要求所有缔约国一致同意，亦非易事。就《公约》第312条的程序而言，当前《公约》缔约国没有重新就《公约》文本召开外交会议和展开修正谈判的强烈意愿。因此，尽管通过修正《公约》赋予法庭咨询管辖权是法律上最直接的路径，但在现实条件下，其可行性较低。
（二）完善缔约国会议机制
在修正《公约》存在较大困难的背景下，立足于《公约》现有制度并在不回避国家同意的基础上，完善《公约》缔约国会议机制，或许是一种可行的替代方案。
1.缔约国会议的地位与职权
缔约国会议是根据《公约》召开的高度制度化的外交会议。缔约国会议拥有与联合国大会相仿的议事规则，包括议程通过、全权证书批准、观察员和报告讨论等。在《公约》未作正式修正的情况下，缔约国会议仍具备一定的制度优势，使其在探讨法庭咨询管辖权的构建问题上具有现实基础。
一方面，缔约国会议长期以来的实践显示出一定的“事实修正”作用。缔约国会议的首次会议于《公约》生效后的1994年11月召开，之后通常每年在联合国总部举行一次，具备一定连续性和稳定性。此外，缔约国会议曾作出一些被视为事实上修正《公约》的决定。例如，缔约国会议曾于1995年和1996年决定修改《公约》中的某些程序规则，其中包括推迟法庭成员和大陆架界限委员会成员的选举日期。再如，缔约国会议曾于2001年就《公约》附件二《大陆架界限委员会》第4条作出决定，延长一些发展中国家向大陆架界限委员会提交其拟在200海里外划定大陆架外部界限资料的期限，构成对《公约》附件二第4条的“事实修正”。在正式条约修正难以推进的情况下，缔约国会议在一定程度上承担了调整《公约》适用的功能。
另一方面，缔约国会议与法庭关系密切。两者同属《公约》框架下的机制，且缔约国会议在法庭的行政管理和工作方式等方面已有一定影响力。按照《公约》，缔约国会议根据《公约》履行选举法庭法官、选举大陆架界限委员会委员以及决定法庭的开支和费用等职责。实践中，《缔约国会议议事规则》（以下称《议事规则》）第6条规定，会议的临时议程应包含“国际海洋法法庭关于其工作的报告”和“国际海洋法法庭提议的项目”。缔约国会议一直在参与法庭的行政管理等方面的工作，二者联系紧密。
总之，缔约国会议由《公约》创建，不是国际组织，但属于以主权国家为主的多边平台。在《公约》未作修正的情况下，缔约国会议机制或可在构建和完善法庭咨询管辖权方面发挥作用。
2.设立缔约国会议附属机构及其在咨询程序中的作用
关于法庭的咨询管辖问题，本文考虑，在《公约》缔约国同意的基础上，缔约国会议可根据《议事规则》第68条新设一个附属机构——咨询委员会。
第一，多边条约设立附属机构已有先例。许多国际条约的缔约国会议均设有附属机构，以履行科学咨询或政策协调职能。例如，《联合国气候变化框架公约》的缔约国会议设有附属科学技术咨询机构，这一机构至少两年举行一次会议，就与该公约有关的科学和技术事项向该会议及其他附属机构及时提供信息和咨询。再如，《联合国保护野生动物迁徙物种公约》缔约国大会设有附属机构科学理事会，该理事会就提案、决议和决定等提供科学评论、建议和适当的咨询意见。这些附属机构在协助多边公约缔约国会议的职责履行方面发挥着日益重要的作用。
第二，缔约国会议的职权范围与缔约国态度需进一步明确。目前，缔约国会议是否可以处理法庭行政管理外的事项是存在争议的。如前述，缔约国会议和法庭同属《公约》机制，《公约》赋予了缔约国会议特定的权力，尤其是选举法官和通过法庭预算方面的职责。但除此以外，缔约国会议和法庭的其他互动关系不甚明确。就当前机制和缔约国会议的惯例而言，缔约国虽可在缔约国会议上评论法庭每年向缔约国会议提交的报告，但这些评论一般不构成缔约国的国家立场。当前，一些缔约国却认为，其在法庭报告议程下的态度能反映相应问题的国家态度。为避免这样一种肆意推断缔约国同意的局面，有必要设立附属机构以明晰《公约》缔约国意图。
第三，咨询委员会是缔约国会议的附属机构，可由具有适当资格和专长的专家委员组成，具体职权范围和运行模式由缔约国会议决定。本文初步设想，咨询委员会的职责可包括直接作出咨询意见以及收集、登记和评估任何各方缔结的、含有请求法庭发表咨询意见条款的“其他国际协定”；咨询委员会可初步审查这些“其他国际协定”与《公约》的关系，并定期向缔约国会议作出报告和提出建议。缔约国会议应全体定期审议咨询委员会的报告和建议，并向法庭作出适当行动建议。也就是说，未获得《公约》大多数缔约国同意的“其他国际协定”，即使其中规定了可向法庭提请咨询管辖的规定，这些协定与条款并不自动对法庭产生效力。
需要强调的是，《公约》缔约国会议远非一个成熟的国际机构或国际组织。即使新设咨询委员会，也不能为缔约国会议增加任何《公约》外的权力，仅可考虑咨询管辖的相关问题，服务于缔约国会议履行法庭管理方面的职责。在缔约国会议下新设咨询委员会的设想，是期望借用缔约国会议这一多边平台，强调专业问题专业解决，取得《公约》缔约国的事前明确同意，以调整实践的方式构建法庭咨询管辖权。这一改革设想或能符合当前多边国际条约的普遍实践，也有助于厘清缔约国会议和法庭的关系，解决法庭咨询管辖权的当前困境。
（三）发展国家同意原则的“不规避”理论面向
根据国家同意原则，国际司法机构行使咨询管辖权时需考虑所涉当事国的同意。然而，咨询程序略不同于诉讼案件，国际司法机构在提供咨询意见时，并不直接裁定特定国家的权利义务，而仅对相关国际法问题或条款作出解释。因此，在行使咨询管辖权时，国际司法机构对于国家同意原则的适用采取了更为灵活的态度。例如，常设国际法院曾在1923年东卡雷利亚地位咨询意见案中，以在该程序中缺乏当事国的同意为由拒绝行使咨询管辖权，学界称之为“东卡雷利亚原则”。然而，在随后的多个咨询程序中，尽管一些国家多次援引“东卡雷利亚原则”主张法院应拒绝行使咨询管辖权，如与保加利亚、匈牙利和罗马尼亚的和平条约的解释咨询意见案、巴勒斯坦被占领土上修建隔离墙法律后果案以及查戈斯群岛咨询意见案等，但国际法院在其意见中从未承认“东卡雷利亚原则”，也没有在任何案件中以缺乏国家同意为由拒绝行使咨询管辖权，仅将同意作为具有自由裁量性质的司法适当问题讨论和处理。国际法院就此给出过如下理由：咨询意见仅具有咨询性质，并不具有法律拘束力，任何国家都不能阻止其发表经授权机构请求的咨询意见。这一司法实践揭示了一个重要问题，即仅仅强调国家同意原则可能在咨询程序中并不足够。因此，本文认为，咨询管辖中的“同意”应进一步强化“不规避”面向的讨论，因为“不规避”才是咨询程序中的重要考量。
“不规避”的提法最早见之于国际法院于1975年作出的西撒哈拉咨询意见案中。在该咨询程序中，西班牙首先提出了“规避”（Circumvent）的理由，称国际法院的咨询程序正在被用来“规避”国际争端解决中的国家同意原则。国际法院对此回应称，相关国家的同意很重要，但这是发表咨询意见的适当性问题。在某些情况下，国际法院未经有关国家同意而发表咨询意见，这与国际法院的司法性质不相容。国际法院进一步强调，咨询意见不应具有“规避”国家在未经其同意的情况下将争端提交司法解决的效果，如果出现这种情况，国际法院应行使自由裁量权，以确保尊重同意管辖的基本原则。此后，国际法院在多起咨询案件中重申“咨询意见不应具有规避国家同意原则效果”的观点。
基于上述司法实践，本文认为，“不规避”在咨询程序中的适用仍有进一步深化的研究空间。准确理解并系统论述“不规避”的含义，不仅有助于厘清国际司法机构在咨询程序中的权限，也能强化国家同意原则的理论基础。为此，本文提出以下三点见解：第一，《公约》并未明确赋予法庭咨询管辖权，因此法庭不能推定其享有该项权能。在未获得明确法律授权的情况下，法庭主动扩展自身的咨询职能，是对“不规避”的违反。第二，即便通过解释《法庭规约》管辖权条款以确立法庭的咨询职能，解释主体也应严格依据条约文本，并尊重缔约国在《公约》谈判和缔结过程中的真实意图，不能超越条文的通常含义。换言之，法庭在解释《公约》时，不应将咨询管辖权的范围扩展至未获缔约国普遍同意的领域，否则便可能有“规避”之嫌。第三，国际司法机构在行使咨询管辖权之前，必须有充分的程序保障，以确保受咨询意见影响的国家能够充分表达其立场。这一要求构成了“不规避”的程序要求。具体而言，这不仅意味着法庭应通过书面程序与口头陈述确保相关国家的参与，还要求任何作为法庭咨询管辖权基础的“其他国际协定”须具备明确且确定的授权依据。
五、结语
法庭没有咨询职能，本就不应有咨询管辖权。然而，近年来，包括法庭在内的国际司法机构正日益通过咨询职能介入全球性议题，以法律意见的方式影响国际法的发展，引发了关于其职权边界、国家同意及法律发展的诸多讨论。早在2008年，法庭时任庭长于联合国大会第63届会议上指出，法庭的咨询程序有重要的“工具价值”。一些学者也提出，法庭的咨询职能是加强《公约》和促进全球海洋治理的“宝贵工具”。在当前气候变化背景下，有观点认为，法庭在第31号案中行使咨询管辖权的做法是“值得欢迎的发展”。然而，这种基于工具性的正当化逻辑值得深入反思。国际法存在制度缺陷或实践困境，才需要国际司法机构以其咨询职能推动全球治理向前发展。这也是不能放任这一“工具”，而更应回归解决制度性问题的原因之所在。
就法庭而言，若要重塑其咨询职能及相应的法律基础，仍需直面国家同意原则及其“不规避”面向所提出的约束，进一步解决《公约》文本、法庭实践与国际法体系协调等多层次的问题，并合理回应各国对其咨询管辖权扩张的关切与疑虑。在这些关键问题尚未得到解决之前，法庭贸然行使咨询管辖权，其法律实践恐将加剧制度性争议，而非真正促进包括气候变化在内的全球性问题的解决。
我国反对法庭全庭享有普遍意义上的咨询职能和管辖权。在第21号案和第31号案中，我国均应法庭邀请参与了相关程序，在两个程序中均提交了书面意见，陈述了中国理由与中国方案。我国在第31号案中首次组团出庭陈述，清晰表达了中国一以贯之的立场。中国的参与对于法庭客观、平衡、理性了解不同国家的观点发挥了不可替代的作用。
国家的国际法实践与国家在全球治理中遇到的法律问题，为学界研究提出了更高的要求。在此基础上，本文尝试提出了一些可供参考的初步完善法庭咨询职能的思路。在全球海洋治理日益复杂的背景下，如何在维护国际法治的同时，确保法庭发挥其应有的作用，是国际社会需要共同面对的课题。学界与实践界应积极推动对法庭咨询管辖权界限的深入研究，在尊重现有法律框架的前提下，探索制度优化路径，并促进法律理论的创新发展。中国提出的海洋命运共同体理念及共商共建共享的全球治理观，强调多边协商、合作共赢。在未来国际海洋法的发展进程中，推动中国理念为国际司法机构的规范化提供更多理论视角，进而推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展，应是题中之义。
