作者简介：刘洪岩，中国社会科学院大学法学院教授、博士生导师，中国社会科学院法学研究所研究员；王雨阳，中国社会科学院大学法学院博士研究生。
文章来源：《上海政法学院学报》2025年第6期。
摘要：《生态环境法典生态保护编（草案二次审议稿）》虽已展现单一生态要素保护向生态系统整体保护的立法取向，但因采取“拼合”生态保护法与部分自然资源法的编纂路径，整体结构呈现“生态要素与资源利用”的分层，概念层次、体例编排与规范功能仍有理顺和协调的空间。生态保护编法体系的建构不仅关系生态环境法典的体系完备性，更直接承载超越还原主义、人本主义的资源管制法，缔结人与自然平等、和平共处的法秩序之价值定位。因而，生态保护编的完善不应局限条文层面的修辞或技术修正，为立法动态、行政规制和司法适用提供依据，还需从生态法哲学的根基出发，确立“关系保护”的规范主线，以“行为模式—保护要素”的递进式路径重组篇章体例，嵌入全过程保护理念、形成“预防—保护—救济与修复”的制度体系。
关键词：生态环境法典；生态保护编；自然资源可持续利用与生态保护；关系保护
一、问题的提出：在“生态”与“资源”间徘徊的生态保护编
法典是一个国家的最高立法形式，不仅是制度的集中结晶，更是特定时代烙印的优秀立法成果和法学思想成果。作为社会价值和治理逻辑的翻译器，《生态环境法典》生态保护编承载着以整体性方法论为导向，贯彻“生态是统一的自然系统，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条”b的认识，完成“整合传统生态法与资源法、全面实现‘生态系统治理’的使命”。因而，2025 年 4月公布的《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“《草案》”）生态保护编及 2025年 9 月公布的《生态环境法典生态保护编（草案二次审议稿）》（以下简称“《生态保护编（草案二次审议稿）》”，该稿延续《草案》生态保护编的编纂路径、体例结构与条文顺序，仅对部分条文的细节作了修改）转变以往单一生态要素为保护目标的立法思路，整合分散的自然资源立法，统一设置生态系统及生物多样性保护立法、特殊地理区域保护立法，在专设“一般规定”（第一章）基础上，从“生态系统保护”的角度，将森林法、草原法、湿地保护法、海洋环境保护法、海岛等法律中有关生态系统保护的规定置于“生态系统保护”（第二章）；将土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源及其他自然资源的规范置于“自然资源保护与可持续利用”（第三章）；又分别围绕“物种”“重要地理单位”独特性及整体性保护，以及“生态退化的预防和治理”的角度，分设“物种保护”（第四章）、“重要地理单元保护”（第五章）、“生态退化的预防和治理”（第六章）；并单设“生态修复”（第七章）。
为构建契合生态完整性保护、适应现代“大环保”格局的制度体系，生态保护编的编纂技术线路或策略需遵循系统化保护之立法思维。然该编的规范逻辑却暴露出立法取向的摇摆不定：生态保护编的命名、篇章体例与制度安排杂糅“生态保护法”与“自然资源法”两种异质逻辑，前者强调整体保护与顺应自然，后者偏向人本主义视角下的行政命令与秩序管制。因而，《生态保护编（草案二次审议稿）》呈现“管制”与“回应”混合的制度导向，部分规范叠置，在一定程度上制约了生态保护编作为法典独立分编的体系价值发挥，导致部分规范功能模糊，“更加遵循生态规律和整体保护的生态化规范转型”之立法目标未能得到充分展开。
在此背景下，生态保护编的编纂与完善，并非单纯地通过立法技术，而是关涉法理念、命名、体例的根本决策，其应摆脱“资源—生态”双法源的机械并置，从“人与自然和谐共生”理念中寻求生态保护法的理论根基，通过体系化立法路径转化为可操作的制度安排、规范结构与法律秩序，真正实现“遵循生态规律、贯彻整体保护”的生态化转型。循此进路，生态保护编既能在形式规范层实现法体系化，又能在实质规范秩序中回应生态文明建设对整体性、前瞻性和规范化制度的迫切需求。
二、法理念与法技术协调空间：生态保护编编纂思路与规范检视
作为体现“系统性、整体性与原真性”保护生态的生态保护编，其依循单项生态要素（第二章、第三章）、生态空间（第五章）、生态系统结构和功能（第四章、第六章）的规制思路，形式上契合保护与发展的辩证统一。然因在编纂过程中，该编未能系统升华生态法理念，在一定程度上仍延续要素分割、资源导向的思维路径，从现有文本来看，部分条文主要系整合移植既有单行法。因而，在规范体系上，出现概念交叉、对象划分尚不清晰、保护与利用边界不够明晰等问题；在章节架构及内容分布上，尚未充分形成统一的价值导向与制度逻辑，这一安排虽有助于保持该编与现行立法体系的衔接，但亦使该编在承担整体性保护功能方面存在一定局限，难以完全突破传统资源法偏重管制的逻辑。
（一）生态保护的内涵与价值取向模糊
《生态保护编（草案二次审议稿）》以“生态保护”的命名策略统摄生态保护法以及自然资源法中的保护性规范，却造成“生态保护”的基本内涵处于“保护”与“利用”的矛盾中，缺乏稳定的规范定位。
1.《草案》未能提供基础概念范畴的规范性与体系性解释
《生态保护编（草案二次审议稿）》的规范与适用边界，有赖基础概念范畴为后续制度设计提供逻辑支撑。然而，生态保护编未能在概念体系上提供统一的规范标准。一方面，《草案》缺乏解释事实和科学意义上不同措施的性质与功能，导致该编保护（第 711 条）、预防和控制（第 723 条）、预防和治理（第 883 条）、保护与利用（第 733 条）、保护与修复（第 870 条）、生态恢复（第 929 条）等措施的内涵模糊、结构性混同，进而消解分类治理逻辑。另一方面，其未界定生态保护对象间的范畴边界，致《生态保护编（草案二次审议稿）》中各类具体“生态系统”“自然资源”“生态区域”并列交叉。如森林（第二章第二节）、林地（第 703 条）、林木（第 703 条、第 798 条）等基础概念体系缺乏统一的规范标准，难以为后续制度设计提供逻辑支撑，“江河湖泊”生态系统（第二章第五节）、“湿地”生态系统（第二章第三节）和流域（第五章第二节）亦存在该问题，且在长江、黄河、青藏高原等重要流域区域（第五章第二节）的标题中，列举“长江”“黄河”外又笼统加上“等”，导致在法律适用的过程中，对于“长江”“黄河”以外的“江河湖泊”或流域，究竟适用何部分规范，难获明确答案。
2. 生态保护与资源利用的关系取向未臻和谐
《生态保护编（草案二次审议稿）》虽在“一般规定”中提出“统筹资源保护与开发利用”，但总体来看，该编“自然资源保护与可持续利用（第三章）”的部分规范仍强调通过限制或严格管制自然资源利用维持生态秩序。譬如，该编规定最严格的耕地保护制度和节约集约用地（第 753 条），存在忽视保障公众合理使用自然资源的权利之趋向。 由此，人与自然的法定关系被处理为单向度的支配与限制。这种管制偏向的立法逻辑，忽视自然资源利用既是维护生态共同体的组成部分，又是人类赖以生存的基本条件之双重属性，使“生态系统中自然资源的保护”被简化为“限制资源利用”，形成“生态保护”与“资源利用”二分。
3. 系统整体保护“生态”的理论转换尚待培育
生态系统并非生态要素的简单加总，生态系统保护应整体保护空间范围内生物群落、无机环境，及其相互依赖功能 ，如《生态保护编（草案二次审议稿）》“重要地理单元保护”（第五章）和“生态退化的预防和治理”（第六章），为生态空间整体与过程治理提供系统性制度逻辑。然而，《生态保护编（草案二次审议稿）》第二章仍将生态系统依次划分为“森林—草原—湿地—海洋、海岛—江河湖泊—荒漠”单元，延续要素叠加的保护逻辑，通过单个系统规制回应生态问题。该规范理路与制度配置虽满足“不同生态单位差异性”规制需求，然将整体生态问题拆解为不同生态要素的立法思路，仍有延续“还原论”进路风险。
（二）“生态 + 资源”拼盘式体系下的篇章逻辑与秩序偏移
《草案》并未单设“自然资源保护与可持续利用”分编，在“大保护”视域下，因资源品种与生态要素间具有“一体两面”关系，关于二者拼合后的编排，有两种可能路径：完全整合“生态保护法”和“自然资源法的保护性规范”；或是区分二者。《生态保护编（草案二次审议稿）》采用后者，在“生态系统保护”一章后，专设“自然资源保护与可持续利用”一章，这一策略看似考虑全面且规范精细，却因规范性质判断成本高，引致规范分散与秩序失衡。
1.规范的系统性与主题聚焦度削弱
因应规制目的、功能、手段、路径等本旨差异，生态保护法与自然资源法有各自存在的合理性。《生态保护编（草案二次审议稿）》将兼具生态属性与资源属性的“要素”一体两面地置于不同章节：采用“生态系统保护”（第二章）与“自然资源保护与可持续利用”（第三章）并列的“双法源”构造，其仅在形式上可行，难以实质性消弭自然资源法中以生态保护为目的或功能的保护性规范与生态保护法的重叠与割裂。
一方面，如森林、草原等具备生态系统特征的内容在第二章单设专节，但与之对应的资源利用规范并未在第三章中设置专节，而是相对零散地置于“其他自然资源”（第三章第五节）中。另一方面，该编分设水生态系统与水资源，致“涉水类规范”未实质统合。饮用水水源被定为“资源”，纳入水资源（第三章第三节）中，然饮用水水源地（第 780 条）亦囊括生态保护需要，而“生态系统保护”分设的湿地（第三节）、江河湖泊（第五节）中不乏加强用水保障（第 743 条）之规定。这一编纂思路不仅在体例上产生同类要素不同规制的不对称与封闭性，亦在内容上造成规范偏置，易引致规范重复与冲突。
2. 不同性质保护对象的界定偏狭与定位摇曳
《生态保护编（草案二次审议稿）》“拼盘化”的编纂方式存在单行法平移后的路径依赖，致生态系统保护的章节设置局限于既有门类。
其一，该编第二章第四节并列“海岛”与“海洋”的立法逻辑暴露认知偏差。海岛与海洋属于不同层级的概念，该编区分了海洋和海岛的保护原则（第 728 条），生态修复（第七章）中仅列举“海洋生态系统的修复、海洋生态修复”（第 929 条），而海岛与“红树林、珊瑚礁、海藻场、滨海湿地、海湾、入海口、重要渔业水域”（第 731 条）属于海洋生态系统或海域（第 801 条）中具体的生态修复对象。将海洋、海岛并列，窄化了保护对象的外延，致海洋生态保护与利用的保护逻辑错位，难契合国际海洋环境保护条约中的整体保护理念。
其二，流域强调水体的流动性，关注上下游整体治理逻辑；区域以地理单元为核心，重视静态空间的生态要素保护。“流域”与“区域”（第五章第二节）在生态治理理念与规制方式上，具有根本差异。《生态保护编（草案二次审议稿）》混同“流域”与“区域”，致规范失据，不易与“上下游水量调节”、跨区域生态补偿等核心制度区域或衔接，致区域治理制度框架缺乏实用性，流域治理制度框架弱化。
其三，缺乏“其他”的兜底性章节或条款。立法虽无法穷尽未知生态风险，但该编缺乏应对极端气候下生态系统退化、冰川生态破坏等新型生态问题的开放性与扩展性条款设计，未能完全顺应生态法的前瞻性、适应性与灵活性要求。
3. 保护对象与保护措施双主线的混合编排
《生态保护编（草案二次审议稿）》在篇章结构上虽涵盖“生态要素、物种、生态区域、生态退化区域”不同维度的对象，以及“生态保护与资源管制、生态修复”不同形式的路径，但整体上却缺乏相对清晰的主线，无法判断该编以何标准予以排列。
一方面，《生态保护编（草案二次审议稿）》罗列规制对象的逻辑条理尚不够严密。生态系统保护、自然资源保护与可持续利用、物种保护、重要地理单元保护与生态退化区域治理虽呈现分类结构理路，但其划分方法不符合生态学的一般原理。该编第二章、第三章属于“生态”与“资源”的一体两面关系，物种保护（第四章）与第二章、第三章属于关联关系，重要地理单元保护（第五章）与前三章既属整体与部分，又有关联关系，而生态退化的预防和治理（第六章）同前四章属不同维度之保护对象，并非体系递进关系。因而，规范体系的协调性不足。譬如，野生动物保护规范不仅在“野生动物保护”（第四章第一节）中，也在野生动物资源管理（第三章第 800 条）中，难以充分体现法典的系统化价值。
另一方面，生态修复能否独立成章存疑。该编第一章聚集该编的统筹性、指导性规范；第二章至第六章依循要素、空间、结构和功能进行规范设计，作为同规划、保护、利用（第 706条）并列的措施；生态修复（第七章）汇集能适用且聚焦第二章至第六章的制度安排，内容与一般规定（第一章）的功能取向吻合，仅因条款数量较多而单独成章，被置于该编末尾，其设置逻辑与该编前文的章节关系不够紧密，容易引发对“生态修复”定位的混淆，产生“生态修复是生态系统的结构和功能”的谬误。
（三）条文体量的密度失衡与制度功能薄弱
《草案》未摆脱“污染强、生态弱”的价值与制度结构张力：生态保护编共计 265 条，较污染防治编 525 条的体量，仅为其一半，导致处于同一法典位阶下编章之体量、法律效力与规范风格偏差。这不仅削弱整体规范基调，亦使肩负“承接功能”的法律责任编难以实现责任结构的均衡衔接，进而影响法典整体的协调统一。
1.政策性条文占比过高诱发法规范功能弱化
政策性规范本应作为立法目标与基本原则表达，呈于总则性章节，分则性章节需提供“行为规制型”规范——针对具体行为主体设定明确法律义务。然而，在《生态保护编（草案二次审议稿）》已然有限的体量中，存在较多“理念引导型”或“目标导向型”规范，可执行的行为规范相对稀缺，降低了规范密度，影响了法律制度的操作性。如该编第二章中约三分之二的条款——植树造林（第694 条）、森林生态系统调查监测（第 695 条）、天然林保护（第 696 条）、古树名木保护（第 699 条）、森林野生动植物保护（第 700 条）、森林生态系统功能提升（第 705 条）等，或第五章第二节“长江、黄河、青藏高原等重要流域区域”中大部分条款，几乎皆采用“国家建立或国家推动......”的措辞，将主体笼统规定为国家，缺乏明确的行为主体、义务、权利或职能的规范指向，以及对应的规范拘束力。
2. 规范碎片化派生部分制度矛盾冲突
因受到历史形成路径与立法技术的局限，《生态保护编（草案二次审议稿）》制度设计呈现割裂与分散，制约了制度内在逻辑的统一性、制度功能的协同效应，导致了规范适用的矛盾与扞格。
一方面，该编管理体制条款延续“以行政需求切割生态空间”的立法理路。森林（第 692 条）、草原（第 707 条）、湿地（第 717 条）、海岛（第 729 条）、江河湖泊（第 741 条）、荒漠（第 749 条），土地资源（第 754 条）、水资源与流域管理（第 776 条）、渔业资源（第 790 条），野生动物（第806 条）、野生植物（第 826 条），自然保护地（第 849 条），水土保护（第 885 条）、防沙治沙（第903 条）、生态修复（第 915 条）等分别以“......主管部门负责......工作”的句式设置管理责任，未呈现以法典化路径实现职能整合之编纂目的。
另一方面，功能相近之条款散见各章。如水土流失、沙化的限期治理（第 714 条），防沙治沙给予奖励（第 713 条）、退耕还林还草、防沙治沙的政策优惠（第 912 条），荒漠植被恢复（第 751条、第 752 条）、杂糅于草原生态系统保护（第二章第二节）、荒漠生态系统保护（第二章第六节）、生态退化的预防和治理（第六章），致生态退化防治与生态修复激励的规范冗余与法秩序失衡。
3. 衔接条文不足引致规范体系的协调性受限
《生态保护编（草案二次审议稿）》采取“择要移植”现行自然资源、生态保护单行法及政策的方式，因其规范供给片段化、制度覆盖不完整而可能偏离法典化所要求的体系理性，致使该编统筹协调法典内部、外部生态环境法体系之动能不足。
其一，重要地理单元保护的法规范尚面临体系化整合与发展之困境。该编针对“自然保护区、自然公园的保护和管理”问题，采用“本法未作规定的，依照有关法律法规执行”（第 865 条）的宽泛处理，未能充分考虑自然保护地法体系未完全健全现状，回避自然保护区、自然公园在保护管理上的实质性规范需求，致重要地理单元保护面临规范依据不足、适用标准模糊的风险。
其二，“生态化”资源规范与“开发型”资源规范衔接不足。该编虽规定“经济性管理”的自然资源有偿使用制度（第 674 条），但第三章的内容总体上偏向“生态保护”的“管制型”资源管理规范，未能预设其与“生态化”资源利用规范的衔接、协调机制。
其三，规划制度规范缺乏体系整合。该编未能设定“整体性的国土空间规划”（第 756 条）与“林业规划（第 693 条）、草原保护利用修复（第 708 条）、湿地保护规划（第 718 条）、海岛保护规划（第738 条）”等专项规划之间的衔接机制与协调程序，部分关键性领域的生态规划制度在现行体系中仍需补充和强化，因而，该编不仅难以确保规划间效力位阶与内容协调，更难以完全契合“多规合一”的政策宗旨。总之，该编在总则与分则、内在价值与外在规范、法典与单行法等关系处理方面存在规范衔接不足，难以支撑整体性治理需求，从而在实质上削弱了法典的全面实施效能。
三、人与自然共生：《生态保护编（草案二次审议稿）》的编纂优化理路
以“汇编”为主的编纂路径，制约了“生态保护法”与“‘生态化’自然资源法”制度创设的系统性与深入性，使《生态保护编（草案二次审议稿）》难以支撑法典层面的制度整合与功能拓展。基于生态系统方法论，该编应以法理念革新为前提，面向结构完善、制度创设、规范完善等范畴，打造生态保护编成为环境法体系“生态化转型”的样板与亮点。
（一）理论清源：“人与自然”的“关系保护”
自古以来，法典编纂之目的大致包括“治安、守成、统一、整理与更新”，法典不仅是条文汇编，更是价值与秩序重塑。《生态保护编（草案二次审议稿）》采用“生态保护”的命名策略，寓含其超越单纯资源管理之使命：回应生态与社会经济发展的结构性矛盾，要求人类改变自工业文明时代以来，“人与自然对立”的生产、消费方式与规范方案，重新缔结人与自然平等共存的新秩序。这一新秩序的规范意涵是确立“关系保护”的法哲学转向：突破“生态”和“资源”二分思维，将“人与自然平等共存”作为根本价值导向。在此逻辑下，生态保护规范不再仅仅将自然物视作可支配的客体，而是通过制度设计将“自然资源供给与人类资源需要之间负载无害价值诉求的关系状态”作为法律保护的对象。由此，生态保护编得以实现从“主—客”二分的物性管制向“关系状态”之法理保护的跃迁，其制度功能亦不再限于防止单向度的利用破坏，而是通过制度化的“关系保护”路径，确立人与自然在整体性、动态性与功能性上的均衡共存。
1.平衡人类利用和“自然”自我存在之桥梁的最小干预
《生态保护编（草案二次审议稿）》应“处理生态化社会阶段中的人与自然之间的关系问题”，构建既承认人的社会性与自然性的法体系 ：立法不仅应着眼于生态系统本身的自然规律与运行方式，以此动态关联性为基础，构建人类社会与生态环境的协同发展 f；亦“不可在强调尊重自然规律的同时反而忘记了社会自身的运行规律”。在此语境下，美国《荒野法》（The Wilderness Act）中通过“放任管理维持和恢复自然平衡”的“适度人为干预”，可成为平衡人类使用与自然存在的桥梁。《生态保护编（草案二次审议稿）》确立的“坚持自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的原则”（第672 条），以及休养生息制度（第 684 条）蕴含了依靠自然的自我调节能力和自组织能力来恢复生态系统的健康状态之规范 ，但其还需补足自然恢复与人工恢复的“干预界限”，从而达成保障资源的天然利用权与利用界限之动态平衡。
2. 循全过程理念落实生态系统整体保护路径
生态系统是一个动态生命共同体，其健康运行依赖能量流动、物质循环与生物多样性维系等过程性机制，各类自然物及其管护制度的设计应遵循生态系统的内在逻辑，适应其结构特点和保护需求。《生态保护编（草案二次审议稿）》的生态规划、生态维持与生态恢复虽皆属于维护生态环境健康和可持续发展之行动，但侧重点和行动方式有所不同，在实际应用中，生态规划、生态维持与生态恢复等行动相互关联，需要综合考虑 ，专门规制结果层面的修复或专门规制其他单一环节，难以应对生态退化的连锁效应，易陷入“损害先行、治理滞后”的制度困境。因此，该编需嵌入全过程治理理念，将“开发—利用—保护—修复”各环节纳入一体化制度安排，形成覆盖全要素、全环节、全周期的整体性生态保护法律规制框架。
3. 以“差异化”思维展开生态系统保护措施设计
生态系统的异质性决定生态保护编中保护措施规范不能采取“一刀切”的方式，而需采取分级分类分层、因地制宜的设计逻辑。
其一，按措施性质设计不同的制度，比如，依据“资源与生态功能维持”和“风险或未然防控”之目的与功能差异，区分“保护”与“预防”的制度内容。
其二，依生态元素特征界定规范，以涉水生态系统为例，该编应聚焦江湖、河流、湖泊、水流、水体、水域、地表水、地下水的特征差异，分别确定“保护”措施与使用制度，强化条文和制度的系统整合，提升法典整体的规范一致性。
其三，顺应生态要素、空间、结构与功能之层次设计制度。比如，物种保护（第四章）是生物多样性保护的子集与组成，相较生态系统保护（第二章）整体性维护生物多样性，其着眼单个物种或特定种群，二者不存在实质性重叠。因而，《生态保护编（草案二次审议稿）》第四章与第二章应分别面向生物多样性保护的点、面予以制度设计。在生态系统异质性为基础的技术型规范设计指导下，生态保护编方能实现从理念宣示到可操作规范的转化，进而确保实现“整体保护、精准治理”的制度功能。
（二）结构重塑：化解生态保护和资源利用对立
若《生态保护编（草案二次审议稿）》延续将特定自然视作资源，则既要在“资源”章节规定其价值属性，又需在生态系统保护章节规定其生态属性。如此“一鱼二吃”，虽可避免挂一漏万，但导致叠床架屋、化简为繁。“体系化是法典编纂的本质特征和内在要求。” 为缓解资源管理与合理利用之间的紧张关系，该编需立基人与自然“关系保护”的法哲学，通过体例结构重塑，诠释资源与生态之共性与差异的辩证统一。
1.由“所有—利用”转向“保护—利用”逻辑的资源保护观
自然资源法对“自然”长期持支配和占有态度，因而其规范逻辑是“确定对自然的所有权，然后要求人们通过国家来保护它”，在制度设计中依循“拥有—利用—保护”的内在逻辑，具有行政管理色彩。在提倡人与非人、自然与文化共生的生态文明理念下，自然资源并非生态系统外的孤立“客体”，而是生态系统的功能性组成。因此，以资源所有权为轴心的规范逻辑已难以支撑整体性保护的制度需求，需转向“保护—利用”为核心的法理框架，使人类成员从权利主体成为义务主体。可见，生态保护编的制度逻辑不便再依赖资源所有权衍生的派生性义务，人类“管理保护义务和责任是法定的、原生的，而不是派生于或附属于为了行使积极社会化劳动行为而设定的所有权”。在此逻辑下，行为人应基于作为生态保护关系一环的法律主体，承担不可回避的原生义务。在此意义上，生态保护编不再仅仅调整人与自然物之间的物权关系，而是将“自然资源供给与人类需求的无害价值关系状态”确立为保护对象。
2. 以生态系统及结构和功能保护作为篇章的分类逻辑
“从保护对象角度，自然生态主要可分为要素、区域和系统三个层次。”其中，要素是最基础的自然单元，区域、流域以空间尺度为组织维度涵盖多元要素，而系统则是自然要素间相互作用的共同体之载体。比如，外来物种入侵、生物技术安全管理、遗传资源保护等物种和基因保护，其与生态空间保护虽同包含生物多样性保护目标，但前者调整直接影响特定物种的行为，后者调整影响生物生存环境的行为，间接地保护生物多样性。“环境问题的本质是由于生态环境各要素的生态功能受损而引发的生态利益问题。” 因而，生态保护编的编排逻辑不能拘泥于“森林—草原—湿地—物种”等单一要素分类，而应以生态系统的结构与功能保护为纲，突出“维持生态多样性、保障生态系统服务功能、提升生态系统稳定性与韧性”的导向。换言之，生态保护编若要突出“保护生态系统”之核心，应以“生态空间”为主线，兼顾构成与功能的独立价值与特殊性，考虑在体例上设置“陆地生态系统、水域生态系统、海洋生态系统、生物多样性保护、生态区域保护”五大类纲目。
3. 以“预防—保护—救济—修复”全过程闭环为制度设计思路
作为《生态环境法典》的一部分，生态保护编不仅应符合形式理性，更须遵循生态保护规律要求的效用理性。基于“地球是由人类社会系统和自然系统构成的有机整体，其中任何一个系统的破坏都会带来整个地球生态系统的不稳定”的基本认识，在规范结构上，该编应突破现行“设立、规划、保护、管理、责任承担”脱节的模式 ，使各章节内的制度设计均遵循全程保护之逻辑链条，将生态系统保护置于“预防—保护—救济—修复”的闭环与互动顺序，构建满足逻辑连贯性、价值融贯性与目标一致性的规范体系。尽管生态修复（第七章）作为末端环节体现“最后防线”功能，却并不意味其在体例安排中应处于末章。相反，该编宜按照“一般规定——自然资源可持续利用与自然物、空间保护——生态退化防治与改善”的框架，将生态修复的通用规范、特殊规范分别嵌入一般规定与具体章节中，从而在制度框架上形成预防在前、保护贯穿、救济及时、修复兜底的整体性路径，实现从风险防范到损害补救的全过程闭环治理。
（三）制度构建：法秩序一致性下的整体指向性
“法典化是学术与实践的结合。”生态保护编制度设计需直面生态问题的复杂性与动态演变，立法固然可以扩大涵摄生态要素之范围，却需考虑单行法未成熟之际，法典规范表达往往面临精准化与模糊化的两难抉择。规范设计作为规则架构的核心环节，直接决定法的实效性。因此，该编的制度设计非止于条文整合与逻辑架构的形式统一，而应以生态法秩序内在一致性为指引，在制度空间与法治逻辑间建立良性衔接机制，为法体系的动态更新和制度拓展预留弹性空间。
1.平衡规范确定性与兼容性功能的表达路径
“规则确定性、约束权威性与行为可预测性”的规范要求与“回应性与变动性”的生态问题之间的张力，决定生态保护编的规范设计既不能完全流于政策宣示，致使规范缺乏约束力与操作性，也不能陷入僵硬的规则主义，压缩制度发展的弹性空间。
其一，“生态系统方法”作为生态保护编的“试金石”，因有一定的生态学、管理学色彩，需经由法律语言的转化，在巩固其作为政策制定与规划决策整体方法论支撑的基础上，增强规范力与评判力。
其二，法律规范力源于义务设定与责任配置，若该编采用没有“义务”设计的政策性、宣示性法规，难以发展行为规制与责任追究功能，无法“让法律长出牙齿”。
其三，任何时代的规制体系都不可能是完满和封闭的。对于尚在制度探索阶段的生态保护领域，政策宣示虽偏离法律的严格确定性要求，却能够通过抽象概念和原则在系统性立法保障缺位时扮演“临时替身”。因此，生态保护编的规范语言应当遵循“双层结构”：在基础性、核心性制度上保持刚性与稳定，在新兴、探索性制度中适度吸纳政策语言，通过规范语言赋予其开放性与灵活性，避免因极端抽象致规范自身陷入荒谬的境地。
2. 制度修正与补白的体系化展开
《生态保护编（草案二次审议稿）》结合法律和党政规范中相对成熟的制度，通过生态风险防控（第 680 条、第 689 条等）、国土空间生态保护与修复（第 672 条、第 681 条等）、生态保护协调治理机制（第 671 条）、自然保护地体系（第 675 条）、生态退化防治（第 685 条）、自然资源督察（第 690 条）等制度的“点状补白”，吸纳我国生态环境法治实践已积累诸多符合生态保护需求的实践样本。
然法典编纂不大同于法规汇编，其功能不仅在于收录，更在于修正与整合：既要废除法体系中已陈旧的部分，又要消解相互抵牾的规范，更需在共同原则引领下弥合制度缺陷，构建内容协调一致、有机联系的统一法律。 在此意义上，该编不仅需遵循形式逻辑，建构“预防—调节—监督—恢复”的生态保护基本制度框架，使法典文本逻辑清晰、主次分明，而且需遵循内容逻辑，结合立法规制的实施需求，如明确自然保护地生态廊道（第 860 条）的建设、管理，生态修复资金（第 925 条）的来源、管理等内容，从细节补强上述节点制度的操作性、实施性规范。
3. 法律衔接与体系化建构的规范逻辑
“法典编纂必须完成的重大任务是排除立法体系内部、法律部门内部的矛盾。”《生态保护编（草案二次审议稿）》承担体系化整合近二十部单行法的复杂任务，其采取“择其要旨要则”的思路，将单行法中的核心规范抽取并纳入法典。因此，该编面临需妥善处理法典颁行后与之并存的自然资源、生态保护单行法的衔接关系，随着理念更新，该编还面临法律革新需要。
一方面，明确法典与法律并存下的“择其要旨要则”标准，纳入该编的规范应是自然资源单行法中“调整人与自然关系保护”的内容，特别是自然资源天然利用、节约利用、合理利用的规范。另一方面，采用“留白式立法”回应立法条件尚未成熟但具规范必要性的领域。现阶段，山水林田湖草沙冰等自然要素虽关乎国家生态安全与长远发展，但全面照搬入典既不符合立法理念，也面临立法技术的挑战。参考该编自然保护地等条款，该编可设置授权性与框架性规范，形成价值导向明确且具有可扩展性的法律结构，不仅可协调“一般法与特别法”“法典总则与分则”的关系，而且可为现有立法体系与未来法律的动态更新之间提供衔接机制。
四、自然资源可持续利用与生态保护编：《生态保护编（草案二次审议稿）》的调整与制度优化
从渔猎文明至今，人类从未停止利用生态系统中自然资源，其对环境的需求天然包含获取。法律名称不仅是立法者对法律本质的凝练表达，更承载立法理念及其价值导向。同时，鉴于《生态保护编（草案二次审议稿）》之立法目的亦囊括亟需扭转环境法中长期存在的、仅以资源角度定位自然、片面强调经济价值和开发利用的局限视角，体现对生态价值和自然保护的重视。因此，《草案》有必要将该编名称由“生态保护编”调整为“自然资源可持续利用与生态保护编”。“概念是对象的属性在观念中的呈现。” 此举在实现概念与内容兼具“去资源化”和“生态化”的基础上 ，能保障人类对自然资源的天然、合理利用权，将自然属性、保护需求与人类生存需要纳入一体化规制框架。在此基础上，该编需围绕概念体系、结构体例和制度体系的融贯性要求 ，精细化调整法律条文，优化结构与补强制度，实现“人与自然同生共构”的法理逻辑，体现该编在生态文明法治体系转型中的立法价值与体系担当。
（一）自然资源可持续利用与生态保护编基础内容的确立与取舍
分则编设置一般规定，不仅展现该编相对法典其他部分在调整目标、对象与手段上的差异，而且可增进逻辑一致性、内容全面性、价值融贯性与政策协调性等体系效益。因而，分则编基础内容的规范应依据双重角色进行双向建构，扮演总则适用于特定领域的“个别性—特殊性”规范，以及分则编具体规定的“基础性—综合性”规范等双重角色。
1.统一自然资源可持续利用与生态保护编的核心概念与术语
虽然在法典的规范位序中，基本用语的统一解释由总则编规范更相宜，但“概念是解决法律问题所必需和必不可少的工具”。作为“自然资源可持续利用与生态保护编”运行的逻辑起点与边界基线，亟待在《生态环境法典》中设置专门部分，系统阐释该编核心概念。
其一，明确该编的基石与基础性概念。诸如“生态环境”“生态”“生态系统”“自然资源”等基石概念，既需建立在自然科学的基础上，又须结合中国特色与语言、使用习惯，审慎界定基本用语的内涵与外延。譬如，“生态”作为分则编名称，应区别于作为法典名称之“生态环境”的广义性，突出其将人类作为自然整体一部分加以理解的价值指向。诸如“保护”“预防”“修复”等基础概念，也需在内涵与外延上统一界定，形成制度运行的共识性起点。
其二，系统梳理保护对象与保护措施的相关术语条款。在保护对象层面，自然资源可持续利用与生态保护编应区分“生态要素”与“自然资源’的不同价值视角，明确江湖、河流、湖泊、水流、水体、水域、地表水、地下水等在分别作为“自然要素”和“生态因子”时的差异指向，亦需规范“种质资源”（第 679 条）等专业性概念，还需“从现行生态保护区域制度中提取具有共同特征的基本概念，并按照功能定位区分互补的生态保护区域类型概念”；在保护措施上，自然资源可持续利用与生态保护编亦需解释或说明生态廊道（第 671 条）、外来物种动态跟踪（第 680 条）等制度工具。
其三，解释与修正易混淆或含糊不清的概念。比如，自然资源可持续利用与生态保护编或《草案》需在适当位置界定“生态修复”是“国家主导的、以重点区域为对象的系统治理与整体提升”，以区别于个案损害补救，避免与生态环境损害责任制度、修复责任的逻辑混同。同时，通过立法解释界定范围，或运用立法技术加以修正诸如其他自然资源的范围（第 797 条）、重要江河湖泊的范围（第876 条）等条款中采用“等”字的模糊表述，避免适用歧义。例如，将“重要江河湖泊等”（第 876 条）明确为“重要江河湖泊包括长江、黄河、珠江等，具体范围由国务院确定”。
2. 最小干预原则的确立与刚性约束展开
“规律约束理念是建立在人类对于生态学研究中发现的基本规律不可任意打破的认知之上的。”这一立法取向剖示将蕴含“尊重自然、谨慎干预”的最小干预确立为具有刚性约束的法律原则条款，以作为协调人类行为与生态系统自我演化之间关系的根本规范。该原则至少囊括以下内涵。其一，坚持“非必要不干预”，尊重自然规律或生态系统的自我调节功能，只辅以必要且有限的人为措施 ，强化对自然规律的依赖性，避免因过度治理或过度修复而致新的生态风险。其二，设计科学审查与正当程序的保障机制，在最小干预原则下采取任何涉及生态系统的人为干预之前，须经科学论证与程序审查，判断是否有必要采取任何行政措施，辅以禁止性与限制性措施，补足“人为干预程度”的刚性约束 ，确保干预的正当性。还应辅以禁止性与限制性规范，将人为干预的程度纳入刚性约束，并通过程序公开与可追责性要求，防止制度运行流于形式。其三，限定干预的范围、时效与强度，引入可逆性与最小损害性的制度要求，确保人为措施不致长期改变生态系统的基本结构与功能。如借鉴美国《最低要求决策指南》（Minimum RequirementsDecision Guide）的内容 ，以“保障生态系统发挥自然作用的时间和空间”为干预限度。在制度保障层面，最小干预原则的规范展开应承接前置性的生态保护红线制度，以明确不可触碰的底线空间，并与后置性的“生态修复”制度形成呼应，构成“原则—程序—制度”的规制体系。
3. 统摄生态整体保护与人类合理利用原则条款的双重嵌合
“法律原则应是该领域法律活动的出发点和指导思想。”e自然资源可持续利用与生态保护编可通过提炼、承接与优化原则条款，回应该编协同“生态保护与自然资源可持续利用”之规范诉求。一方面，将“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”（第 670 条）上升为“一体化保护与系统治理”的统领性原则，从而既承接总则编的“系统治理原则”（第 6条），又因应自然要素之间的内在联系与整体性治理特征，还隐含人与自然关系的双向性内在。另一方面，围绕“生态保护不能阻隔必要的自然资源利用”之要求，将“保育结合”原则（第 691 条）修改为“保育结合、合理利用”。前述原则条款的双重嵌合，使该编既可确立生态系统整体性保护的价值导向，又为平衡生态保护与人类合理利用需求提供统一的理论框架。以此为指引，修正“自然资源保护与可持续利用”的管制偏向，补充“公众合理利用自然资源权”条款。比如，在第 753 条后增设“保障公众依法依规使用耕地资源的合理权益”，避免将“生态保护”简单等同于“限制利用”。
（二）自然资源可持续利用与生态保护编总分结构的篇章安排
域外立法例中，《俄罗斯生态法典（草案）》的分则设置了“自然客体和系统的保护”“生态法律体系下的特殊区域”两编。鉴此，法典自然资源可持续利用与生态保护编的篇章安排应综合考量保护对象与保护路径的层级差异，避免在同一分编中可能出现因性质冲突引致规范错位之现象。
1.“行为模式—保护要素”递进式路径的章节设计
自然资源可持续利用与生态保护编可按照“行为模式—保护要素”的递进路径，以及“各类保护行为的通用性规定—不同生态系统、物种、生态区域保护”的逻辑，调整篇章顺序，统合该编的篇章及法律规范。一方面，以“一般规定”为首章，按照“生态规划与区划—风险防控—信息收集与监测—保护与监管—救济与修复”的基础性制度主框架，在该章中集中确立生态保护行为模式的权利义务等内容。另一方面，承接生态整体保护与保护利用关系的并行逻辑，将章名修改为“陆地自然资源可持续利用与生态系统整体保护”“水域自然资源可持续利用与生态系统整体保护”“海洋自然资源可持续利用与生态系统整体保护”，以此体例重组陆地（土地、森林、草原等）、水域（水资源、江河湖泊、湿地等）、海洋（海域、海岛、海岸带等）三大生态系统的条款。通过综合考量自然规律维护和系统整体保护需求，吸收、转化第三章的规范，并将内容拆解融入对应生态系统章节，如将水资源利用规范归入“水域生态系统保护”，将相关规范内容、表述对应修改为“生态系统中的水资源可持续利用”。在此基础上，分节细化“森林”“草原”等自然资源可持续利用与生态系统保护措施，在条款中强调生态要素间的关联性，如补充森林保护应统筹考虑与草原、湿地的生态联动，并与后续的物种保护、地理单元保护章形成逻辑呼应。
2. 生态修复制度的嵌入与体系化调整
生态修复（第七章）作为自然资源可持续利用与生态保护编的基础性与贯通性制度安排，需要在法体系中通过“通用规范—专项规范”的双层结构，优化生态修复制度编排。
其一，在一般规定中单设一节，集中承载通用性修复规范，即转移、扩充并体系化规范生态修复要求（第 915 条）、工作机制（第 916 条）、实施主体（第 917 条、第 919 条等）、实施程序（第918 条等）与技术要求（第 924 条）、生态修复的监管职责（第 921 条）和修复效果的评估监督与验收（第922 条），加强生态修复科学性的保障和支持机制（第 925 条）等内容，防止因规范细节疏漏导致实践中出现以生态修复之名破坏生态之实。
其二，在具体生态系统保护章节中嵌入专项规范，将森林、草原、湿地、海洋、矿区等不同生态类型所设的“修复原则与制度”（第 926 条至第 932 条）分解吸收，转化为具有行为指引性的规范，并与对应的资源可持续利用与生态保护措施相结合，既可避免修复规范游离于体系之外的尴尬处境，又能确保修复措施与不同生态要素的特征相契合。
3. 补充与厘清特殊生态要素保护的制度细节
在章节调整之基础上，各章需根据单一要素的特征，区分“湿地、江河湖泊、流域”“海洋、海岛”“自然保护地、流域、区域”的规范差异，补强现有框架下的制度覆盖。
其一，在“海洋生态系统保护”专章分设专节规范海域、海岛（第二章第四节）两种独特的生态要素之利用管控和保护改善，并补充海岸带（第 732 条、第 733 条）、滨海湿地（第 731 条）、海洋自然保护区（第 738 条）等特殊生态区域的保护规定，以及国际公约中的深海区域、国家管辖范围以外海域的保护制度，从而在贯彻“陆海统筹”原则的基础上契合国际履约义务条款（第 14 条）。
其二，在“重要地理单位保护”章，澄清“流域、区域”定位。在学理意义上，“生态区域”规范的核心要义是“根据作为保护对象的特定生态系统的客观状况、结构特点和保护需求制定契合该特定区域的、有别于一般规定的行为规则和实施机制”。因此，在“重要地理单元保护”专章中，需精细化区分“流域”（第 866 条）与“区域”（第 867 条）规范，制定符合各自“地理单元”类型差异的条款。如在“流域”部分增设“流域治理应遵循上下游统筹逻辑”，在“区域”部分增设“区域保护聚焦静态空间要素”等条款，形成符合地理单元差异的制度层次，解决二者混同问题。
（三）自然资源可持续利用与生态保护编制度体系规范化进路
“法典化的立法形式作为成文法国家生态立法的理想化模式，不仅表明了一国生态立法的发展水平，同时也代表了该国生态立法的发达程度。” 自然资源可持续利用与生态保护编不仅应承担统合分散性法律规范之任务，亦应立基制度创设与规范细化的功能，体现我国生态文明法治建设的最新进展和成果，根据成熟的实践经验总结以及生态环境的主旨作出必要的创制性规定，揭示其独立价值。
1.规范条款更具逻辑性、精确性与强制性的技术优化之维
《生态环境法典》的自然资源可持续利用与生态保护编需引入更高程度的科学化与规范化条文设计标准，减少抽象原则性条款在实际使用中可能面临的适用空转风险。
其一，以合理性、逻辑性与明确性为规范检验标准，优化该编部分规范中多余表述并增设必要限定。比如，在禁止破坏林地中（第 703 条）增加“无合法依据”的前提，避免扩大解释引致执法随意，删去第 703 条第 2 款中“防止损害森林生态系统的功能”的表述。
其二，整合分散的管理体制条款。该编应在“一般规定”中综合设置管理体制，合理配置权利义务，明确“生态保护相关活动实行统一监管与分工负责相结合”，并分条款规范保护对象及相应的主管机关，替代各章重复的“主管部门负责”条款，从而规避实践中将事物或分散或一股脑置于机构的口袋 e，防止可能延续传统资源法分散立法模式下产生的“多头管理”或“治理缺位”的弊病。
其三，将“主体 + 行为倡导”的政策性规范模式转化为“主体 + 行为 + 义务”的义务型规范结构。“政策是法律的初型，法律是政策的定型化、规范化。”抽象的政策性规定愈多，法规范以及法规范所构成的规则体、法律制度所能包含的规范意义就愈少。为此，生态保护编须通过条文的义务化转化，明确责任主体，并将政策性规范文本（第 694 条至第 696 条、第 699 条、第 700 条、第 705 条等）的主体从“国家”修改为国务院、国务院部门或地方行政机关。比如，将“国家推动植树造林”（第694 条）修改为“国务院林业草原主管部门负责制定全国植树造林规划，地方人民政府应组织实施植树造林任务”。
2. 分类补强生态保护与治理制度内容
法典的精细化取决于能否针对不同生态要素、空间、结构差异设计专属性规则体系。
其一，在“陆地自然资源可持续利用与生态系统整体保护”专章中，应在现有规范的框架中引入森林生态效益补偿机制与植树造林的自然演替规则，确立承载强制效力的占补平衡制度，确保栖息地面积与质量实现实质性对等补偿，避免“纸面平衡”与实际生态退化之间的落差。
其二，在“水域自然资源可持续利用与生态系统整体保护”专章中，应突出水循环与生态系统功能的完整性，补强“湿地”与“江河湖泊”生态系统保护的衔接，并落实生态屏障建设（第 41 条），增强跨界河流、湖泊的生态治理与保护。
其三，在“海洋自然资源可持续利用与生态系统整体保护”章节中，增强陆地与海洋生态系统保护的规范衔接，面向无居民海岛乱建（第 738 条）、海岛生态修复方案的规划与监督等环节补全制度规范。
其四，在“物种保护”专章中，应吸纳司法实践经验，增设涉案活体野生动物移交救护协助机制，补充缓解人兽冲突的规范措施。
其五，在“重要地理单元保护”一章，需补充内容强化其在分则中的定位。譬如，在自然保护地节中：补充、修改自然保护地相关条款—将目标与原则（第 848 条）修改为“遵循生态优先、全社会参与和谨慎利用原则”；明确自然保护地分级分类条款的标准，或明确国家公园、自然保护区、自然公园生态价值和保护强度高低（第 854 条）之判定标准，或明确“最重要、最独特、最精华、最富集”与“典型”以及“具有生态、观赏、文化和科学价值”的区别（第 675 条）；补充原住居民发展权的保障条款，避免强调特许经营的市场化倾向（第 846 条）。
其六，在“生态退化的预防与治理”专章中，规范设计应展现“以底线思维统筹水土流失、土地沙化、盐碱化和石漠化等生态环境灾害严重的区域与趋势，按照禁限、预防、治理与改善的逻辑构建协同治理制度体系”。
其七，补充兜底与衔接条款，增设“其他生态要素保护”兜底条款，应对极端气候、冰川保护等新型问题。
3. 设置衔接性规范促进法律体系化建设
《生态环境法典》的成功编纂，不仅体现了法典与单行法律规范关系的合理协调，还能为未来生态环境单行立法提供原则指引与价值遵循。据此，自然资源可持续利用与生态保护编需围绕以下内容进行完善。
其一，促进规划条文的集中与衔接。《生态环境法典》应在总则编的规划和分区章中，确立生态保护领域的规划为上位概念，并在“一般规定”集中表述规划条款，取消分散于各章节的规划条文，增设“地方应推动生态保护规划与国土空间规划一体化编制、衔接”条款。
其二，设置制度衔接的授权条款，为未来自然保护地体系与生态保护红线制度（第 764 条）、重要生态功能区监管制度（第 671 条）等规范的细化与实施提供衔接空间。比如，可将自然保护地相关制度的适用范围（第 861 条至第 864 条）从国家公园拓展至其他自然保护地，并规定“可根据实践需要，由国务院制定实施细则”，而非仅依靠“自然保护区、自然公园的保护和管理依照有关法律法规”（第 865 条）的规定。
其三，在新兴领域采用弹性表述，设置授权条款。比如，可规定“生物技术应用的生态影响评估，参照国家相关技术标准执行”，兼顾规范确定性与开放性。
五、结 语
“抑制生态恶化、加大生态功能保护是生态环境法律的内在价值定位，无疑是生态环境法典编纂中需重点考虑的内涵要求。”受限于时间与立法资源配置，《生态保护编（草案二次审议稿）》采取整合现行单行法的立法策略，此举有助于形成“大环保”视野下生态保护法与自然资源法统合的基本框架。然而，其规范内容在相当程度上受制既有立法的理论深度与制度成熟水平，《生态保护编（草案二次审议稿）》的规范体系表明尚需进一步理顺其结构性差异。质言之，恰是因该编固守以资源所有权为轴心的传统法理，又引入以生态系统为中心的整体保护理念，且二者缺乏协调与衔接，致未能形成统一的价值取向与体系逻辑。可见，《生态保护编（草案二次审议稿）》及生态保护法体系的完善任重道远。
因此，《生态保护编（草案二次审议稿）》须突破“自然资源—生态系统”二分，将符合“人与自然关系保护”主线、值得保护的一切自然物质和空间均纳入调整范围 ，建构全过程、全要素、整体性的制度框架。在此意义上，《生态保护编（草案二次审议稿）》应作如下调整：其一，明确“关系保护”的法理定位，以“预防—保护—救济—修复”的全过程理念为基本逻辑；其二，在体例上通过“对象—结构—功能”的递进式结构，最终呈现“一般规定—陆地自然资源可持续利用与生态系统整体保护—水域自然资源可持续利用与生态系统整体保护—海洋自然资源可持续利用与生态系统整体保护—物种保护—重要地理单元保护—生态退化预防与治理”，删除“自然资源保护与可持续利用”和“生态修复”独立章节，整合现有规范并补足缺位的制度；其三，在条文层面，实现法规范的技术修正与体系化重组，使法律规范兼顾可操作性和弹性。总之，“法典应为完善统一的形式与层级较高的内容位阶的统一”a。生态保护编编纂并非单纯的立法技术工程，而是以法理念之迭代，对我国生态法秩序与法治建设路径的一次系统性优化，在法典化的制度格局中回应人与自然和谐共生的时代诉求。
