引言

城市作为人类文明的集聚载体与现代社会的核心场域，其治理效能直接关系到人民福祉与国家发展质量。2019年习近平总书记首提“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，从根本上指明了中国城市建设的价值立场与实践方向。2020年，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话中明确，“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为社会共识和基本准则”，进一步为新时代中国城市的高质量发展锚定了人民性与法治性的双重坐标。2022年党的二十大报告将“打造宜居、韧性、智慧城市”纳入城市发展战略，标志着韧性城市建设已成为落实人民城市理念、应对风险挑战的核心路径。2024年11月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，对韧性城市建设提出总体要求，其中包括“全面落实习近平总书记关于城市工作的重要论述，坚持以人民为中心的发展思想，完整准确全面贯彻新发展理念，统筹高质量发展和高水平安全，坚持问题导向、系统观念，坚持政府引导、社会参与，坚持实事求是、因地制宜，坚持科技创新、数字赋能……持续提升城市设施韧性、管理韧性、空间韧性，推动城市安全发展”。

韧性城市的核心要义可概括为，城市在自然灾害、公共卫生事件、社会动荡等外部冲击下，凭借自身适应力、恢复力与学习力维持核心功能正常运行，并实现转型升级的能力；韧性城市的内涵涵盖工程韧性、生态韧性、社会韧性、经济韧性与制度韧性五大维度。其中，制度韧性是“通过制度实践与韧性状态的有机耦合，反映制度在面临干扰、风险、挑战等各类不确定境况时表现出的稳定、灵活、适应、发展等综合特性”，其外在表现为时间维度的延续性、功能维度的有效性、价值维度的认同性与空间维度的拓展性。在韧性城市建设的语境中，制度韧性的核心作用在于统筹工程韧性、生态韧性、社会韧性与经济韧性，确保各类治理措施能够及时精准适配治理需求的动态变化，制度韧性也因此成为城市系统软实力的重要体现。然而，从以往的实践来看，我国部分城市在韧性建设中过度依赖基础设施升级等“硬措施”，未能充分关注制度层面“软支撑”的构建，由此导致治理困境频发，主要体现在以下方面：一是制度碎片化，各行政部门权责交叉且缺乏协同机制，易出现“九龙治水”现象或监管真空；二是制度适应性不足，静态的政策难以应对动态风险，“模式化的制度安排与复杂化的实践严重脱节”，如气候变化引发的极端天气使传统防灾标准失效，导致政策反复、治理成本激增；三是制度认同感有待提升，公众参与渠道不畅，背离城市共建共享的本质要求。

城市立法作为享有立法权的城市机关按照法定权限和程序，制定、修改和废止法规、规章等规范性文件的活动，凭借其权威性、稳定性与系统性优势，对于培育城市制度韧性具有基础意义。既有研究已在一定程度上关注到韧性城市建设的制度需求与城市立法的治理功能，但多聚焦于单一领域，缺乏对“人民城市理念—韧性城市建设—制度韧性—城市立法”内在逻辑的系统性整合，未能凸显制度韧性与城市立法在韧性城市建设中的基础地位；对城市立法如何具体作用于制度韧性的机理分析不足，缺乏从法学视角对制度稳定性、适应性、协同性三维关系的规范阐释。基于此，本文拟以人民城市理念为价值指引，剖析制度韧性在韧性城市建设中的核心价值，揭示城市立法增强制度韧性的作用机理，并提出针对性的对策路径，为构建人民满意、风险可控、适应进化的韧性制度体系提供理论支撑与实践参考。

一、韧性城市建设的价值导向：人民城市理念

韧性城市的概念强调城市应在不确定的扰动之下保持城市整体格局的完整性和功能运行的持续性。从系统论的视角看，韧性城市建设涉及基础设施韧性、经济韧性、社会韧性、生态韧性等多维度韧性的协同，其核心目标是提升城市系统应对风险的抗扰能力、恢复能力与转型能力。但是，韧性城市建设并非单纯的技术化、工程化实践，对为谁建设、由谁建设、韧性成果如何分配、建设成效如何评价等问题的回答，直接决定了韧性城市的建设方向。就此而言，韧性城市建设必然蕴含着特定的价值判断。“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，深刻揭示了新时代城市建设和治理的根本立场与价值逻辑，人民城市理念构成韧性城市建设的根本价值导向。

（一）“以人民为中心”规定了韧性城市建设的方向

城市建设的价值导向构成城市发展的顶层设计准则，贯穿城市规划、建设、运营的全流程，决定了资源分配的优先级、功能布局的合理性，以及城市与居民的关系，其最终决定着城市能否实现高效运转与人心凝聚。韧性城市建设作为城市高质量发展的重要支撑，其价值导向自然也直接关系到建设成效与社会认同度。

“以人民为中心”规定了韧性城市建设的方向，它回答了韧性城市为谁建设的问题。韧性城市建设绝非应对单一风险的短期应急举措，而是必须“以人民为中心”，坚持长期主义导向，满足人民各方面的长远需求。例如，城市要真正抵御极端降雨，需要相关基础设施的整体升级，要求相应的城市规划预判未来几十年城市用地扩张、人口增长带来的雨洪压力，对于基础设施的持续建设与维护更是贯穿城市生命周期的长期工程。长期主义的最大挑战在于短期的政绩导向和资本的逐利偏好。人民城市理念内在规定了人是城市的核心主体与终极目的，恰好能为韧性城市建设划定长期主义的价值锚点。人民需求的跨周期属性与长期主义天然契合，尤其是居住、教育、医疗、养老等民生问题，绝非可以一次性加以解决的问题。这些需求的长期性，倒逼城市建设跳出任期思维、项目思维，转而用长期视角规划资源配置。此外，在城市建设实践中，“重技术轻人文”“重硬件轻软件”“重中心轻边缘”等偏向，也会导致城市建设与人民的需求相脱节。例如，若城市在防洪工程建设中过度强调堤坝、泵站等硬件设施的抗灾能力，而未能充分满足低洼地区居民的搬迁安置、生活保障等需求，最终的结果可能是，工程虽然发挥了防洪作用，但无法有效解决居民的实际困难。为了规避这类问题，人民城市理念的引入更显关键，其能为韧性城市建设提供精准的价值校准，有助于防范韧性城市建设陷入短期主义的陷阱或为了韧性而韧性的形式化误区。

（二）共建共治共享作为韧性城市建设的动力来源

共建共治共享是韧性城市建设的动力来源，它回答了谁来建设韧性城市、建设成果由谁分享的问题。一项规划、一个工程，可能需要多届政府、多方主体接续推进，若仅靠政府单向推动，极易因换届、政策调整而半途而废。人民城市理念强调共建共治共享，则能有效汇聚政府、居民、企业、社会组织的持续力量，为长期主义提供不竭的动力源泉，让广大人民群众享受韧性城市建设成果。

在共建维度上，人民城市理念的核心是重塑人的主体地位。人民并非韧性建设的被动接受者，而是主动参与者和创造者。“城市发展的合规律性与主体创造性有着内在的结合规律和生长发展方式。”倡导人的主体性在城市公共生活中的回归，能够有效激发人民群众的主动性、创造性，汇聚韧性建设的合力。例如，居民作为社区的“主人”，最了解社区的风险隐患和自身需求，他们的参与不仅有助于提升社区韧性建设的针对性，还能增强社区的凝聚力、向心力。在社区这一城市最小单元的韧性建设中，通过组建社区志愿者队伍、成立居民应急互助小组等方式，让居民参与到社区风险排查、应急演练、灾害救援等工作中，有利于及时发现和高效防范各类风险。

在共治维度上，人民城市理念要求构建政府主导、社会协同、公众参与的韧性治理体系。韧性城市建设是涉及风险防控、资源调配、服务保障等多领域的复杂系统工程，这决定了必须依赖政府、市场、社会、居民等多元主体的协同参与，才能应对城市风险的不确定性与复杂性。城市韧性提升的真正力量源泉在于市场和社会蕴藏的强大适应性。因此，政府在韧性建设中固然应当发挥统领作用，承担规划引领、政策制定、资源统筹的职责，如划定城市风险防控重点区域、出台支持应急产业发展的政策，但不能“单打独斗”“大包大揽”。在共治格局之下，市场主体可以凭借其在资金、技术、管理等方面的优势，参与到韧性基础设施建设、应急产业发展等领域；社会组织则可以在链接资源、服务居民、协调矛盾等方面发挥桥梁纽带作用；居民则通过参与议事协商、监督评价等，为韧性治理提供民意支撑。

在共享维度上，人民城市理念要求韧性城市建设的成果由人民共同享有。韧性城市建设的最终目的是提升城市抵御各类风险的能力，改善人民的生活质量，若成果无法惠及民众，韧性城市建设便会失去其核心价值。例如，城市生态韧性建设中，通过建设城市公园、湿地、绿道等生态基础设施，不仅能提升城市应对气候变化、净化环境的能力，还能为人民群众提供休闲娱乐、健身养生的场所，使人民群众在享受生态福祉的同时，也可感受到韧性城市建设带来的实际效益。同时，“共享”还体现在韧性建设成果的可持续性上，即不能只满足当下需求，更要考虑长期惠及，为此需要建立长效机制，确保韧性城市建设的成果能够长期惠及人民。例如，在应急物资储备中建立平急结合的物资调配机制，平时将部分应急物资用于民生保障，在突发事件发生时快速转化为应急资源，以实现资源的高效利用。

（三）人民满意是韧性城市建设的评价标准

人民满意是韧性城市建设的评价标准，它回答了由谁来评判韧性城市建设成效的问题。韧性城市建设的成效如何，需要科学的评价标准来衡量。习近平总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”这一论述直指城市建设的核心价值，也为韧性城市评价标准的构建提供了根本遵循。传统的韧性城市评价往往侧重于环境、工程、技术、组织等方面，相关指标虽然能客观反映城市的韧性能力，但却难以全面衡量韧性城市建设对人民生活的影响。正因如此，在人民城市理念的指引下，韧性城市建设应重构评价逻辑，将人民满意作为韧性城市建设的核心评价标准。

人民满意标准涵盖安全性、便利性、舒适性、公平性等多个维度，每个维度都对应着人民对韧性建设的具体需求。安全性是人民对韧性建设的最基本需求，评价韧性建设成效，首先要看人民的生命财产安全能否得到有效保障。如在灾害发生后，人民的伤亡人数、财产损失能否控制在最低限度，灾后恢复重建能否及时满足人民的基本生活需求。这些直接决定了民众对于韧性建设的基础信任。在安全得到保障的基础上，便利性关系到韧性建设是否“接地气”。例如，在应急状态下，人民能否方便地获取医疗服务、生活物资、交通出行等保障；灾害导致交通中断时，公共交通能否快速恢复核心线路，保障就医、通勤等刚需出行，这些便利构成了民众感受韧性建设成效的直接“触点”。舒适性进一步将韧性建设的目标从保基本升维到提品质。例如，在生态韧性建设中，城市的生态环境是否得到改善，人民的居住环境是否更舒适。这种安全与舒适兼顾的韧性，符合人民对美好生活的向往。公平性是人民满意标准的关键底线，若韧性成果只惠及部分群体，就会违背人民城市共享共治的本质。因此，韧性建设的成果必须能够实现公平分配，使弱势群体、边缘区域的人民都能同等享受到韧性建设的红利。

如果说韧性城市建设的本质是为人民抵御风险、守护人民的美好生活，那么其成效的好坏最终必须由直接感知风险、享受建设成果的人民来评价，这本质上也是“以人民为中心”价值的落地。因而，有必要将评价权从行政机构或专业体系交还给民众，使评价标准从技术参数是否达标、工程进度是否完成等，转向风险应对是否及时、生活保障是否充分，从而使韧性城市建设与民众的实际需求和主观感受有效对接。为此，需要构建多元、开放的民意收集与评价机制，通过问卷调查、深度访谈、常态化满意度测评等方式，搭建起“人民需求—韧性建设—人民满意”的反馈闭环。这种人民评价的方式，不仅能更真实地反映韧性建设的成效，而且能增强人民群众对于韧性建设的认同感。

任何一座城市的产生、存在、发展、繁荣、可持续，都需要同时具备认同、安全、活力这三个条件。人民城市理念作为新时代城市发展的根本理念，为韧性城市建设提供了价值引领、实践路径和评价标准。尤其是在全球风险日益复杂多样的背景下，韧性城市建设必须将“以人民为中心”贯穿于韧性建设的全过程，通过共建共治共享的模式，使韧性城市建设符合人民需求、体现人民意志、惠及全体人民。唯有如此，韧性城市建设才能真正发挥应对风险、保障民生、促进城市可持续发展的作用，实现城市与人的和谐共生。

二、韧性城市建设的根本保障：制度韧性

从概念本源来看，“韧性”一词的核心要义天然蕴含着“稳定”与“灵活”的辩证统一，它既强调系统在外部冲击下保持核心功能不崩溃的稳定性，也要求系统具备根据冲击类型动态调整应对策略的灵活性。在人民城市理念指引下，韧性城市建设的核心目标是构建“以人民为中心”的风险应对体系。这一体系既需要具备抵御突发风险的抗扰能力，也需要具备灾后快速恢复的复原能力，更需要具备长期适应风险变化的转型能力。制度韧性能够通过稳定的规则框架保障人民基本权益，以灵活的回应机制适配城市风险与民生需求的动态变化，恰好与韧性城市“抗扰—恢复—转型”的适应性需求深度契合。

（一）制度的稳定性构成韧性城市适应性的价值底线

制度韧性的核心价值在于为风险应对提供可预期的规则框架。无论居民在风险中的生命财产安全，还是政府部门开展应急处置的步骤和流程，都离不开稳定制度的约束与指引。韧性城市的适应性并非无边界的灵活调整，而是必须在保障人民权益这一核心价值诉求不变的前提下展开系统优化。制度的稳定性恰恰能为这种适应性划定不可逾越的底线，从根本上确保城市在应对各类风险时，始终不偏离人民城市理念的根本导向。

人民城市理念下，人民生命安全优先、公共服务普惠共享，是韧性城市建设必须坚守的价值准则。制度的作用正在于将这些抽象的价值准则转化为具有刚性约束力的行为规则。无论城市面临的风险是洪水、疫情还是地震，制度体系中“应急资源优先保障医疗救治与民生供应”“弱势群体优先获得帮扶”等核心条款都应始终保持不变。离开了制度稳定性的保障，城市在风险冲击下就有可能出现应急决策随意化、民生保障不到位等不良现象，从而背离人民城市理念的基本要求。制度的稳定性并不会对城市的适应性调整构成阻碍。相反，通过提供可预期的治理环境，稳定的制度有助于城市适应性调整的高效实现。这是因为，面对复杂多元的风险，城市系统的适应性调整需要政府、市场、居民等多元主体协同发力。稳定的制度规则能使城市之中的各类主体明确自身的权责边界并形成清晰的行动预期，避免因规则频繁变动而导致协同混乱。例如，一旦制度明确了“政府主导风险评估、企业参与基础设施建设、居民参与社区应急”的长期机制，企业便可基于稳定的政策预期，对韧性城市的基础设施建设进行长期稳定投入，居民也会因清晰知晓自身在应急中的权利义务而更加积极主动且持续地参与应急演练。基于对制度的稳定预期，多元主体之间可以建立常规化合作，为城市适应性的提升积累长期合力。相反，若制度频繁调整，城市主体将难以形成稳定的未来发展预期，这会导致他们减少甚至收回对韧性建设的投入，最终从根本上降低城市的长期适应性。

（二）制度的灵活性构成韧性城市适应性的动能来源

“有效的制度是阻断城市风险化的规范性力量，但是固化的制度却是生产城市风险的重要源头。”在城市风险治理的理论框架中，制度作为规范主体行为、协调资源配置的核心工具，始终需要直面一种两难境地：有效的制度通过明确权责边界、规范应对流程，能够阻断风险的扩散路径，成为抵御城市风险的规范性力量；而制度一旦陷入路径依赖而呈现固化特征，便会因无法适配动态变化的风险环境与民生需求，反而成为新的风险生产源头。这种矛盾境地揭示了制度需要在稳定性与动态性之间时刻保持平衡的客观规律。人民城市理念下的韧性城市建设，以动态适配人民需求、持续响应风险演进为核心目标，其本质是构建一个能够随内外部环境变化而自我调适的治理系统。该系统的有效运转，离不开制度层面具备感知、反馈与调整能力的动态支撑机制，而韧性制度的回应性恰好能通过感知需求、识别风险、优化规则的逻辑链条，将人民现实需求的变迁与城市风险的动态演进转化为制度调整的依据。

韧性制度的回应性首先体现为对人民需求层级跃迁的精准适配。随着生活水平的提升，城市居民对韧性城市的需求已从免于风险侵害的基础性安全需求，逐步跃迁为安全与生活品质协同保障的高层次需求。例如，在城市防洪治理领域，早期居民的核心诉求可能是避免财产损失与生命威胁，而当前已拓展至防洪设施与城市生态景观融合、灾后恢复兼顾物质空间重建与社区服务升级等发展性层面。韧性制度可以通过评估需求、修订规则、反馈实践的动态迭代机制，将这类需求变迁系统性纳入制度框架，使韧性建设在保障安全底线的同时，进一步契合人民对宜居性、参与性的需求。这种回应性特征，使韧性城市的适应性不再局限于对风险的被动防御，而是升级为积极提升人民日益增长的美好生活需要的满足程度。

韧性制度的回应性还体现为对新型风险的前瞻性应对，这是破解传统风险应对框架局限性的关键。在全球气候变化加剧、数字化转型加速的背景下，城市风险系统正经历从单一、常规型向复合、非常规型的转变，极端高温、突发性地质灾害、关键基础设施受网络攻击等新型风险不断突破传统治理边界，对韧性城市的适应性提出了超越既往经验的挑战。韧性制度的回应性能够通过监测风险、补充规则、优化流程的响应机制，将新型风险及时纳入治理范畴，并构建适配新风险场景的制度体系。例如，针对极端高温这一新型气象风险，可以在“突发公共事件总体应急预案”中增设“高温红色预警响应标准”，明确“高温预警期间停止户外作业的具体情形”“户外劳动者权益保障的物资供给与财政支持机制”等内容；面对数字化背景下的网络安全风险，有必要出台“城市关键基础设施网络安全保护条例”，要求供水、供电、交通信号等核心系统建立定期安全检测、漏洞修复、应急演练的全流程防护机制。这种对新型风险的动态回应，能有效避免因制度滞后而导致治理能力空白，确保韧性城市的适应性始终与风险演进保持同频。

（三）稳定性与灵活性的辩证统一：构建韧性城市适应性的可持续体系

人民城市理念下的韧性城市建设，既需要避免因循守旧导致适应性不足，也需要防止因盲目调整引发治理失序，而韧性制度通过制度稳定性与制度灵活性的辩证统一，恰好能够构建韧性城市适应性的可持续体系。其中，稳定性确保适应性不偏离人民立场，灵活性则确保适应性不落后于需求与风险变化，从而达到“将非常态应急的有关要素和机制系统性、长期性地嵌入常态秩序之中”的效果，支撑韧性城市实现长期安全与可持续发展。

上述辩证统一在实践中可以表现为核心规则稳定、具体条款灵活的制度设计。例如，在公共卫生制度建设中，“人民生命健康优先”是核心规则，需满足制度的稳定性要求，而具体的防控措施则根据疫情传播强度、病毒变异情况等进行动态调整。这种辩证统一还可体现为短期应急与长期转型的衔接。人民城市理念下的韧性城市建设，不仅要求应对当下风险，更要推动城市系统向更具韧性的方向转型。例如，在灾后恢复重建中，优先保障居民基本生活是具有稳定性的核心规则，其满足的是当下的短期需求，而“结合灾后评估优化城市空间布局、升级基础设施”则是制度回应性的体现，其服务于制度的长期转型。这种短期与长期的衔接，能够让韧性城市的适应性不再局限于风险应对，而是延伸至城市的可持续发展，从而真正实现人民城市理念所内含的人的全面发展与城市高质量发展相统一的目标。

三、制度韧性的重要实现方式：城市立法

城市制度韧性的核心诉求，是通过稳定的核心规则保障民生底线，以灵活的调整机制应对风险变化。这一诉求的实现需要直面三重困境：一是规则刚性缺失引发弹性失序。若核心规则缺乏刚性约束，易因短期治理目标、突发风险冲击或局部利益博弈而随意调整；若规则的弹性调整脱离刚性框架的约束而陷入失序，最终将削弱制度公信力，使民众对风险应对失去稳定预期。二是统一规则与地方差异的矛盾。中央层面立法的普适性难以覆盖不同城市的风险特征与发展阶段，易导致制度落地“水土不服”。三是顶层设计与基层执行的矛盾。全链条韧性需求若缺乏配套细则支撑，易出现制度空转，影响实践效能。

城市立法是享有立法权的城市机关依据法定权限与程序，开展地方性法规、政府规章制定、修改、废止的活动总和，其成果体现为覆盖城市治理各领域的体系性法规集群。凭借“以法定程序赋予规则权威性”“以地方立法权适配差异化需求”“借助体系化设计衔接全链条治理”的独特优势，城市立法能够为破解制度韧性建设的三重困境提供根本性解决方案，构成增强城市制度韧性的核心支撑。

（一）城市立法以刚性约束固化制度韧性的稳定内核

城市建设的短期主义困境，本质是工具理性压倒价值理性的结果。在GDP增速、土地财政收益、显性地标数量等短期指标驱动下，易出现重建设轻运营、重形态轻功能的异化现象。制度韧性的稳定内核，是人民生命安全优先、民生底线不被突破等核心价值的规则化，若仅依赖行政指令或政策文件形成制度，易因行政换届、短期治理目标调整而出现“朝令夕改”的状况，导致多元主体对制度的信任度下降，削弱韧性应对的协同效能。因此，增强制度韧性的关键在于增强制度的权威性与不可变更性，唯有通过最具民意基础的人大立法程序确立的制度规则，才能突破政策文件易受行政意志影响的局限，形成长期稳定的治理预期。

城市立法对制度韧性稳定内核的固化作用，体现在三个层面：其一，法定程序赋予规则权威性。在城市立法体系中，地方性法规的制定需遵循“提案—审议—表决—公布”的严格程序，该过程本质上是民意凝聚的过程。经法定程序确立的规则，其变更也需遵循同等严格的程序，从而避免随意调整规则，为制度韧性提供程序保护屏障。其二，国家强制力保障规则执行力。地方性法规与政府规章均具有法律效力，可通过行政强制、司法监督等手段确保规则落地。这种强制力支撑，能够确保制度韧性的核心规则，如应急资源优先保障民生、弱势群体优先救助等，从倡导性要求升级为义务性规范，从而使民生底线在任何风险场景下都能获得刚性保障。其三，价值共识强化规则稳定性。城市立法的过程也是价值共识凝聚的过程。通过公众参与、专家论证等机制，以人民为中心的价值理念得以转化为全社会普遍认可的规则，制度韧性的稳定内核也将因此获得社会共识的支撑。这种基于共识的稳定性，不仅是法律条文刚性约束力的来源，更是社会认同的柔性支撑。

（二）城市立法以地方适配性填补制度韧性的实践空白

我国地域辽阔，不同城市在风险类型、发展阶段、人口结构等方面存在显著差异，国家层面的统一立法需保持普适性，难以对具体的风险应对和资源配置等作出细致规定，导致统一立法在地方落地时易出现规则笼统化、措施“一刀切”的问题。

城市立法能够较为有效地破解这一矛盾。其一，地方立法权赋予城市治理以一定程度的自主性。根据《立法法》，设区的市以上城市可就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护、基层治理”等领域的事项制定地方性法规与政府规章，这一权限为城市适配本地韧性需求提供了法治空间。其二，差异化立法提升制度精准性。城市立法可基于本地风险评估结果，对国家立法的原则性规定进行具体化设计。例如，针对高风险领域增设专项条款，针对特殊群体可以细化保障措施，针对城市不同的发展阶段制定精准资源配置规则。从风险治理理论来看，不同城市的风险概率、影响范围、应对资源存在差异，韧性制度的规则设计需遵循风险匹配原则，即风险越高的领域，规则越需细致；需求越特殊的群体，保障越需精准。城市立法通过地方立法权实现的精准化规则设计，恰好契合这一原则，让制度韧性从抽象的理论框架转化为贴合地方实际的可操作方案。

（三）城市立法以系统配套保障制度韧性的全链条运行

复杂公共事务的治理要实现效能最大化，需要全链条的规则衔接和多主体的权责协同。这就意味着，治理过程中的各环节，既需要独立的规则支撑，又需要相互衔接的协同机制作为保障，若仅存在顶层设计而缺乏配套细则，难免出现环节断层、责任推诿，甚至制度空转的后果。例如，风险预防环节若缺乏评估标准，应急响应环节若缺乏权责划分，恢复重建环节若缺乏资金管理规则，都会影响制度韧性的整体效能。城市立法能够通过“顶层立法+专项配套”的体系化设计，为韧性制度的全链条运行提供保障，其逻辑源于系统治理与权责法定的双重要求。

其一，城市立法可以通过体系化设计实现风险治理的全链条衔接。制度韧性的全链条需求具有递进性与关联性。例如，预防环节构成应急响应的基础，应急响应能为恢复重建创造条件，而恢复重建则为未来的转型发展提供支撑，上述环节之间的关联性，客观上要求规则设计必须保持体系协同。体系化的城市立法恰恰能够通过顶层法规、专项规章、配套规范性文件的层级结构，构造全链条的规则体系。顶层法规所发挥的作用主要是明确总体目标、核心原则与各主体权责边界，确保治理方向统一；专项规章的任务在于细化各环节的操作流程，明确行动方案；配套的规范性文件用于设计技术规范，确保行动可以落实到位。此种体系化设计，可从根本上避免因规则的碎片化而导致的协同失灵。

其二，城市立法可以通过权责法定确保多主体协同。协同治理的核心是权责清晰，若各参与主体的权责缺乏法定化界定，难免出现“有利则争、无利则推”的现象。城市立法能够通过明确政府、市场、社会、居民在全链条韧性建设中的权责，将多元协同转化为法定责任，确保各环节治理主体各司其职、相互配合，从而为制度韧性的全链条运行提供权责清晰的协同框架。从公共管理学的视角看，这种系统配套设计还能起到降低交易成本的效果：一旦明确了各环节的规则与权责，主体间的沟通协调成本便可显著降低，进而提升治理效能。

如果承认人民城市理念应当作为韧性城市建设的价值基准，那么制度韧性就不能是冷冰冰的技术逻辑，而应是有温度的价值选择，其底色必须是人民性。在人民性的基础上，再致力于实现稳定性与灵活性的统一。这也就决定了，增强制度韧性的关键，是在人民城市理念的指导下建立“核心规则稳定、具体措施灵活”的制度架构。城市立法恰恰能够统合价值选择和技术逻辑。

四、城市立法增强制度韧性的优化路径

人民城市理念根植于马克思主义城市观，是对现代城市治理人本逻辑的理论升华，构成城市立法的根本价值遵循。在人民城市理念的指导下，服务于增强城市制度韧性的城市立法，应当以人民利益锚定制度的价值方向，通过全过程人民民主的实践，将制度稳定性与灵活性的辩证统一转化为人民需求导向下的规则平衡。

（一）人民城市理念作为城市立法的价值统领

一方面，以“人的全面发展”统摄制度韧性。马克思主义认为，人的本质是“一切社会关系的总和”，城市作为社会关系的重要载体，其发展的终极目标是实现人的全面发展。人民城市理念将这一理念具象化为城市治理的价值准则，要求在开展城市立法的过程中，制度设计不能仅停留于风险应对的技术层面，还需将保障人的生命权、健康权、发展权作为稳定内核，通过法定程序将其转化为不可动摇的规则底线。从底层逻辑看，制度韧性中的稳定性并非源于规则本身的刚性，而是源于规则与人民根本利益的一致性。当规则始终围绕“人的全面发展”展开时，即便面临风险冲击，规则的核心价值也能获得社会共识的支撑，从而具备长期稳定的生命力。具体而言，城市立法可以通过“价值—规则”的转化机制，将抽象的人民利益具体化为权利条款。例如，在应急类法律规章中明确“医疗物资优先供应定点医院、生活物资优先保障封控区居民”，在灾后恢复法规中规定“受灾家庭子女入学享有优先安排权、受灾群众就业享受专项扶持”等。此类规则设计能够让制度的稳定内核从抽象的价值倡导转变为具体的权利保障，既符合人民城市理念的理论要求，也能为制度稳定性与灵活性的统一奠定基础。

另一方面，倾斜保护弱势群体以实现稳定与灵活的公平统一。现代法治不仅强调形式公平，也更加强调实质公平。在城市立法中，规则设计需考虑不同群体的实际差异，通过对弱势群体给予倾斜保护以保障权利的公平实现。在面临风险时，老年人、残疾人、低收入群体等弱势群体风险感知能力弱、资源匮乏、自救能力不足，处于更加脆弱的境地，若立法“一刀切”，可能加剧公平的失衡，甚至使制度本身成为新生风险的来源。因此，人民城市理念指导下的城市立法，需以实质公平为原则，通过“刚性规则+灵活措施”的双层设计，实现对弱势群体权益的稳定保障与灵活适配相统一。具体而言，可通过刚性规则确立弱势群体优先保护的价值底线，如在地方性法规中明确“应急避难场所必须配备无障碍设施、灾害预警必须包含适老化告知方式”，确保权利保障的基础稳定；灵活措施则允许根据弱势群体的具体需求调整执行方式，如在政府规章中授权社区根据老年人口比例增设上门预警服务、根据残疾人类型定制应急转移方案，实现权利保障的精准适配。

（二）结合城市化要义实现制度稳定性与灵活性的辩证统一

城市化本质上是人类社会从乡村文明向城市文明转型的历史过程，物的城市化、人的城市化、交往规则的城市化作为城市化的基本要义，分别对应于城市文明的物质基础、价值核心和秩序保障，这三者在城市化进程中相互支撑、缺一不可。人民城市理念下的城市立法需以城市化的基本要义为框架，将制度稳定性与灵活性的辩证统一融入内容设计，确保各领域规则的体系协同，从而实现城市物质基础、价值核心、秩序保障的全面韧性。

一方面，以平急结合的基础设施规则实现功能稳定与需求灵活的统一。基础设施制度的韧性水平直接决定城市面对风险时的抗扰能力。在城市治理理论中，物的城市化并非基础设施的简单堆砌，而是基础设施功能与民生需求的有机适配。聚焦到韧性城市建设方面，基础设施需同时满足日常民生与风险应急的双重需求。这一要求为相关城市立法的制度设计提供了内容导向。具体而言，城市立法在设计基础设施规则时，需遵循平急结合的理论逻辑，打造刚性规划与灵活设计有机结合的内容体系：先以地方性法规确立基础设施的韧性底线标准，确保物质基础应具备应有的抗风险能力，如在城市总体规划法规中明确新建城区需预留不低于一定比例的应急避难空间、新建道路需配套建设应急排水管网，在市政设施管理条例中规定供水、供电、供气系统必须具备72小时应急保障能力等，这些刚性标准构成是制度韧性的基础，其作用在于确保基础设施在风险来临时能够稳定发挥作用。以此为基础，可通过政府规章明确基础设施如何实现功能的灵活转换，以充分适配日常与应急的不同需求，如在公共建筑设计规章中允许学校操场、体育场馆等在应急时转换为避难场所，在交通管理办法中规定城市主干道在发生灾害时可临时作为应急救援通道，在商业设施条例中明确大型超市在疫情时可临时作为生活物资储备点等。这种体现了平急结合理念的制度设计，既可避免应急设施日常闲置导致资源浪费，又能防止日常设施应急能力不足。

另一方面，以多元协同治理的权责规则实现秩序稳定与参与灵活的统一。现代城市治理体系是政府、市场、社会、居民多元主体协同共治的体系，而非政府单一主导的管控体系。交往规则的城市化本质上是多元主体权责边界与互动机制的制度化，这一过程需与制度韧性的二元特征相契合，即通过明确权责边界确保治理有序，构建灵活的参与机制确保治理活力充沛。在人民城市理念的指导下，以增强城市韧性为目标的城市立法，需以多元协同治理为理论框架，实现刚性的权责划分与灵活的参与机制相结合的目标。具体而言，其一，政府的主导性需通过刚性规则加以明确，如地方性法规可规定“政府负责韧性城市规划制定、应急指挥统筹、公共服务供给”，以确保治理方向稳定；其二，市场的主体性需获得权利规则的保障，如政府规章可明确企业参与应急服务可获得财政补贴，以激发市场活力；其三，社会的中介性需通过空间规则界定，如社会组织管理方面的地方性法规可规定“社会组织可承接风险科普、弱势群体帮扶等政府服务采购”，以拓展社会参与的渠道；其四，居民参与的基础性需通过程序规则落实，如社区治理方面的地方性法规可规定“居民通过议事会参与社区风险排查、应急演练方案制定”，以确保居民参与的持续有效。

（三）以民主化与科学化实现制度韧性的动态平衡

制度稳定性与灵活性的辩证统一，并不仅仅指向静态的规则设计，而是同时指向动态的机制运行，即通过持续的民意反馈与科学评估，让规则在稳定的底线与灵活的调整之间保持平衡。人民城市理念下的城市立法，需以全过程人民民主为实践路径、以科学治理为理论支撑优化立法机制，从而确保制度的动态平衡既符合人民意愿，又遵循治理规律。

1.以“全过程人民民主”实现民意支撑与动态调整的统一

“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”，其核心要义是将民主贯穿于决策、执行、监督全流程。在当前的城市发展中，空间向虚拟拓展、权力配置趋向分散是无可回避的现实趋势，由此可能导致制度空白与规则冲突频发，制度的合法性不再“不言自明”，而是面临着情境阐释、价值共情等多重挑战；社会流动与分化的加剧，更是增加了凝聚制度认同的难度。因此，韧性城市建设在目标上必须立足全局并兼顾对多元利益的平衡，从而在空间上需统筹全域治理，防范局部问题引发整体失序，在时间上需贯穿全周期风险调试以适应复杂治理的需求。全过程人民民主可以通过广泛吸纳民意、汇聚民智，破解上述制度认同难题并协调各方利益，为韧性城市建设全局目标的制定、全域治理的推进和全周期的风险应对提供坚实的民意共识支撑，保障韧性制度建设有效落地。

在城市韧性制度的建设过程中，城市立法的民主化机制需以全过程参与为框架，让制度的稳定性与灵活性植根于人民需求。这一立法思路在地方实践中已有鲜明体现。广东省河源市地处粤东北山区，地形地貌复杂，暴雨灾害发生频率高、分布地域广、突发性强，极易造成洪涝、山洪和地质灾害等次生衍生灾害，为此，河源市专门制定了《河源市暴雨灾害预警与响应条例》，该条例也是全国设区的市首部聚焦暴雨灾害防御的地方性法规。在该条例的制定过程中，河源市人大常委会深入践行全过程人民民主，把征求意见建议工作扩大到各阶层。除通过新闻媒体、网络平台多次向全市各界征求意见建议之外，市人大常委会还专门召开征求意见座谈会听取人大代表、政协委员意见建议，组织相关县的30个乡镇对条例草案进行充分研究，征集意见建议共150条，充分体现立法参与主体的广泛性、群众性和代表性。这也在很大程度上确保了该条例的实施能够切实取得成效。

2.遵循风险治理规律，实现科学评估与动态修订的统一

现代城市风险具有复杂性、不确定性、连锁性等特征，具有韧性的制度设计必然需要遵循“风险识别—风险评估—风险应对—风险复盘”全周期治理规律，避免因经验主义或主观臆断而导致规则失效。在人民城市理念的指导下，城市立法需以科学治理理论为支撑，通过风险评估常态化、修订机制程序化、技术赋能精准化的机制体系，确保规则始终适配风险的演进与城市发展的实际。

首先，在风险评估方面，城市立法需确立常态化、专业化的评估规则，为制度的动态调整提供科学依据。同注。风险评估是识别风险隐患、明确治理重点的前提，若评估缺乏科学性或频次不足，制度规则的调整便有可能陷入盲目。在城市立法体系中，地方性法规可确立城市风险年度评估制度，明确评估主体（如由应急管理部门牵头，联合高校、科研机构等专业力量）、评估范围（如涵盖自然灾害、公共卫生、基础设施等全领域风险）、评估指标（如风险发生概率、影响范围、损害程度、应对难度），确保评估的规范性与专业性；同时，政府规章可授权评估主体根据突发风险事件启动临时评估，如在发生新型传染病、极端天气后，临时增补评估内容，分析风险特征变化对制度的新要求。这样的评估机制，既能确保风险评估的稳定性与连续性，又能及时捕捉突发风险的新特征。假设某城市制定了内涝治理办法和城市排水工程规划规范，其通过年度风险评估发现内涝风险主要集中在老城区，可据此修订“内涝治理办法”，明确老城区管网改造的优先级；在遭遇特大暴雨后，若通过临时评估发现现有排水标准难以应对极端天气，可通过修订“城市排水工程规划规范”提高排水标准。

其次，城市立法需构建动态修改规则，确保制度调整科学有序。动态修改并非随意变更规则，而是根据科学评估结果，按法定程序调整规则。城市立法可就具体事项的调整明确法规规章的修改触发条件与流程。例如，触发条件可包括风险评估结果显示规则与风险特征严重不符、民生需求发生重大变化、上位法修改或国家政策调整等；修改流程需遵循“评估报告公示—修改草案起草—专家论证—公众参与—审议表决”的法定程序，确保修改过程透明科学。

最后，城市立法需引入数字化、智能化的技术规则，实现制度规则与制度需求的精准适配。随着大数据、人工智能等技术在城市治理中的应用，传统粗放式的规则设计已难以满足精准化风险应对的需求，技术赋能成为提升制度科学性的重要路径。城市立法可通过法律规章明确技术赋能在增强制度韧性中的应用场景与标准，通过建立数据整合共享机制、出台公共数据开放规则、协同各单位展开信息交换、组建网络云端的应急指挥中心等举措，加强整体性政府建设，提高政府统筹、共享风险信息数据的能力。在这方面，具有代表性的是，《孝感市“九小场所”安全管理办法》将“风险分级管理”的技术规则以立法形式固化；昆山在深化《江苏省数据条例》应用过程中，实现了应急管理从被动响应向主动预防的转变。

结语

城市作为复杂的人工生态系统与社会经济载体，其建设的长期主义效果指向空间可持续性、功能适应性、价值延续性的三维统一。人民城市理念以人是城市的核心主体与终极目的为价值原点，致力于通过重构城市发展的逻辑框架，从根本上消解短期政绩导向、资本逐利偏好与单向治理模式对长期发展的制约，构建起适配城市生命周期的治理范式。当前，我国的城市化已经进入高质量发展阶段，城市面临的风险和挑战日益复杂，人民对于美好生活的需求也在不断升级。正如习近平总书记所强调的：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”唯有坚持以人民城市理念引领城市立法，将人民需求、风险治理规律、城市化要义深度融入立法活动与法规体系，才能构建起公平普惠、稳定灵活、系统协同的制度体系，为韧性城市建设提供坚实的法治保障。这一过程既是对“城市让生活更美好”愿景的实践回应，也是对法治社会、法治国家建设的城市贡献，最终致力于实现人的全面发展与城市高质量发展的同频共振。