作者简介：吕艳滨，中国社会科学院大学法学院教授，中国社会科学院法学研究所研究员。
文章来源：《中国党政干部论坛》2025年第12期。
整治形式主义、为基层减负，不仅是改进党的作风的重要环节，也是提升治理效能、推动高质量发展的关键举措。为此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，深入开展整治形式主义为基层减负工作。习近平总书记在二十届中央纪委四次全会上强调，“落实整治形式主义为基层减负长效机制，让广大基层干部有更多精力抓落实”。不科学不合理的考核评估是近年来诱发形式主义、加重基层负担的重要因素之一，也是整治形式主义、为基层减负过程中需要重点解决的。在推进法治政府建设过程中，有不少因考核评估引发形式主义导致基层政府疲于应付的现象，既加重了基层负担，也无助于高质量推进法治政府建设。对此，既要有效纠正政府考核评估的问题，让基层政府将主要精力放在真抓实干、求真务实上，又要重视考核评估对于法治政府建设的重要“指挥棒”作用，确保督查考核“实而准”。
一、不科学的考核评估助长形式主义、增加基层负担
当前，在法治政府建设过程中，不恰当不科学的考核评估不但难以很好地发挥“指挥棒”作用，反倒会导致形式主义盛行，加重基层政府负担，甚至扭曲法治政府建设的方向。从目前发生的实例看，大体可以归纳为以下几类。
机械地追求工作数量，无视实际效果。有的法治政府建设的考核评价偏重于各级部门工作的数量，忽视实际成效。如有的要求执法部门每个月必须达到一定的执法检查数量，执法单位为此只能频频到企业“打卡”，不仅浪费行政成本，更严重扰企、增加企业负担。有的地方将“法治宣传次数”“普法讲座场次”“开会审议法治议题次数”等作为评价指标，导致基层单位走形式、凑次数。还有的则是摊派执法任务，如设定罚款次数和罚款金额，导致有的执法单位将力量投入完成数量指标，甚至在非现场执法、自动化处罚已经很精准的情况下仍乐此不疲地进行现场执法和处罚。
目标设定不切实际，引发基层弄虚作假。有的考核唯结果论，所设定的目标值严重背离实际情况，导致基层单位难以做到或者只能弄虚作假。如有的对“放管服”工作的考核要求好评率或者“满意率”达到100%，有关部门只能采取“刷单”的方式提高满意率；有的市民热线的办件考核片面追求群众满意度，为此，涉事部门即便解决不了群众诉求，也要一味追着群众要“好评”，引发群众不满。还有的对在行政复议、行政诉讼中有败诉案件的单位实行法治考核“一票否决”，导致涉事单位不是把主要精力放在如何解决争议、努力纠错、改进提升工作上，而是想着如何协调当事人撤诉或者撤回申请。
简单化地搞“一刀切”，忽视个体差异。有的考核指标忽视不同地区、不同岗位的职责职能、资源禀赋与发展定位差异，用一套标准去衡量评判，既不能客观公正地反映基层的工作成效，又导致基层投入精力做不符合自身职责的事。如有的忽视所辖乡镇发展差异，实行同一套考核标准，给重点生态功能区、农业主产区硬性下达工业发展相关的法治保障考核指标，导致这类以生态保护和农业发展为核心职能、缺乏工业发展资源禀赋的地区必须为完成考核指标耗费大量精力准备材料、做表面工作。有的要求偏远山区同经济发达地区采用同一标准建设“智慧法治平台”，前者因技术、资金、人才不足，最终只能搭建“空壳系统”，仅用于迎检。还有的只关注群众满意度，把统计局等很少与群众打交道的单位同执法局等直接面对群众的单位的满意度做简单对比，而不去深挖满意度差异的深层次原因。
权责脱节保障不足，导致目标难以实现。有的考核指标忽视基层单位的权责和现有制度机制对其的保障能力，导致考核目标难以实现。如有的要求基层单位的法治审核人员、合法性审查人员达到一定的数量或比例，但并没有相应的人事编制配套，一些偏远地区更由于人员专业化水平短时期难以提升而望洋兴叹。有的推进“行政执法三项制度”（公示、全过程记录、重大执法决定法制审核）要求基层单位配备执法记录仪、建设信息化公示平台，但基层单位缺乏资金与技术支持，只能让执法人员用私人手机录像，或在政府网站挂出空白公示栏，仅在检查时临时填充内容。
考核内容烦琐重复、相关性差，导致基层疲于应付。2024年党和国家清理考核评估事项之前，不少考核评估存在内容烦琐重复的问题，基层单位游走于多个考核评估之间，反复准备迎检。如某地多个单位都有单独开展的法治业务考核，各部门考核指标重复，如甲部门考核一二三项，乙部门考核一四五项，丙部门考核三四六项等，基层单位需反复准备大量迎检材料。有的考核指标过千项、赋分过千分，还将环境卫生、工作人员着装等无关内容纳入考核指标。
评估主要靠看材料听汇报，陷入新型文山会海。近年来，虽然各地已经按照中央要求推行了“四不两直”的工作方法，有的还采取了暗访的手段，但终归只能发现某些点上的问题，难以以点带面。因此，不少考核评估还得依靠交材料、做汇报，导致不少基层单位获得好评的关键成了能否提供精美完备的档案卷宗材料、是否写得出精彩的汇报材料、汇报人是否能胸有成竹侃侃而谈。结果一方面是考核评估的结果可能与真实情况相去较远，另一方面则是基层为了应付考核评估不得不将精力放在编制和美化材料、挖空心思总结经验、归纳创新点上。
二、考核评估导致形式主义增加基层负担的原因
习近平总书记深刻指出:“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”这一重要论述深刻揭示了当前部分考核评估催生形式主义、为基层增加负担的根源。考核评估本是推动治理精细化、实现治理现代化的重要手段，是指引基层单位落实好法律法规乃至中央法治政府建设部署的“指挥棒”，之所以出现走形变样问题，关键在于考核评估的目的、方式方法等存在问题。
干部的政绩观错位。个别单位和干部存在急功近利的思想，盲目追求“立竿见影”的效果，靠“拍脑袋”制定考核指标，不考虑基层实际情况，将考核异化为“数字牢笼”，导致基层为了完成考核任务而搞形式主义。
考核评估目的偏离。考核评估是为了引导基层单位落实好现有规定和要求，并在此基础上创优争先，实现法治政府建设的高质量发展。但个别单位设定考核评估存在部门利益考虑，在关注基层单位落实任务要求状况的同时，还附带了其他目的，导致有的考核评估政出多门、相互打架。此外，将考核目的限定于对下级单位的评价、问责，也使考核功能受到限制。考核评估固然要督促基层单位落实好上级要求和各项制度安排，但对于落实不好的方面更应当深入分析是基层单位不尽职尽责还是上级规定有待优化或保障机制有待完善。
考核评估理念有误。法治政府建设的考核评估不仅要考察各级部门是否落实了法治政府建设要求，做到依法全面履职，更要考察是否实现了企业群众遵法守法、合法权益得到切实保障、经济社会有序发展等目标。但个别考核的导向仅限于观测基层单位是否做事，而不是重点观测基层单位管理的效果怎么样。就如同执法，重点不应限于执法检查的数量、罚没款项的规模，而应考察企业群众是否守法、相关领域是否消除了危害安全稳定的因素。
考核评估体系不完善、方法不科学。有的考核评估忽视指标体系的科学性，指标选择随意性强、功能导向不明确、指标间关联性设计不周延，加上评估方法尤其是评估数据的获取方法落后、单一，导致评估结果容易出现偏差。比如将各类统计数据直接照搬作为评价数据，最典型的就是用受理数量、执法数量、罚没数额、调解率等作为评价工作质效的指标，这就容易导致基层单位工作的异化。同时，数据获取不能实现无感自动调取，只能依靠事后评价和基层单位提供材料，不但容易导致结果滞后、失真，还必然增加基层负担，把开会发文、拍照留痕、制作学习笔记等作为评判工作优劣的标准，导致基层干部将大量精力放在整理资料上，而忽视了实际工作的开展。
考核评估缺乏科学统筹。有的考核评估仅仅从相关部门角度出发，甚至可能存在夹带私货的情况，这就容易出现各自为政、重复考评等问题，也存在指标指向不一致甚至矛盾的问题，导致基层疲于应付、无所适从。
三、优化考核评估，遏制法治政府建设中的形式主义
针对考核评估诱发形式主义、增加基层负担的问题，中央办公厅、国务院办公厅印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》明确提出，统筹规范督查检查考核，每部门每年原则上只开展1项综合性督查检查，不得以调研名义变相督查考核，不把开会发文、拍照留痕、学习笔记等作为考核标准。实践中，考核评估是评价相关部门、相关地方法治政府建设质效的重要手段，也是推动基层落实好法律法规乃至中央要求的“指挥棒”和重要的外部动力。过多过滥不科学的考核评估固然要严令禁止，但更要留意的是，离开了考核评估，法治政府建设就缺少了引领基层单位创优争先的动力和压力。事实上，个别领域确实已出现因不考核不评估而引发基层不重视工作、相关工作不进步反而倒退的现象，不得不引起关注和重视。因此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，加强领导干部依法办事监督检查，完善综合性法治评价工作机制。这表明，考核评估仍然是推进法治建设尤其是法治政府建设、实现高质量发展的重要抓手。落实中央要求，就要不断研究如何优化考核评估，在推动法治政府建设与整治形式主义为基层减负之间寻求平衡。
明确考核评估的功能与目的。法治政府建设的考核评估在于推动制度的落实，既要关注基层单位是否依法履职，也要注重推动基层单位在守好法治底线前提下创优争先做得更好，更要引导基层单位力争实现相关制度所设定的功能目标。因此，考核评估要发挥好引导和指引作用。如评价执法，不仅要看基层执法单位是否严格履行了执法的职责、遵循了执法的程序，还要看执法效果是否达到了引导企业群众遵守规定、更好维护社会及市场秩序的效果。此外，考核评估还要面向基层分析其落实上级规定的困难、短板，进而推动完善相关制度和机制。
优化考核评估指标体系。评价落实法治政府建设的成效，必须严格依法设定评估的指标，法无明文要求的不宜作为硬性考核评估指标要求基层单位落实。不但不宜将与基层单位履职无关的内容纳入考核评估范围，更应避免将反映基层单位工作量的统计数据直接用来评价其工作成效。如不宜将政务服务单位的办件数量、执法单位的行政检查数量和查办案件数量、基层单位化解纠纷的数量等直接拿来评价其工作质效。但可以综合运用一些质效数据来评价基层工作成效，如政务服务按期办结率、办不成事诉求的解决率可用以评价政务服务水平；执法单位行政检查的问题发现率、监管风险的预防率与辖区企业重大违法或者安全生产事故发生率可用以综合分析执法质效。
创新评估数据获取的质量和精准度。应研究借力数字赋能，搭建考核评估数据平台，利用政务数据有序共享和实时调用，实现数据实时抓取和动态累积，逐步扩大“无感”考核评估的适用范围，减少纸质材料报送。这里要摆脱的误区是将搭建所谓绩效考评联网直报信息化平台作为数字化改革的方向。因为这并不是理想的数据获取模式，其无非是把之前需要提交纸质材料改为在线填报考核数据，并没有从根本上减轻基层负担，更难以避免数据填报中的失真。当然，自动抓取数据同样也要利用数据项的关联比对以及数据系统的严密设计和周密管理，防范个别基层单位搞两套系统、体外循环，或者清洗、美化数据应对考核评估。
加强考核评估的统筹管理。应借鉴当前严格规范涉企检查工作的经验，由一级政府统管辖区内的考核评估工作，归集统筹涉及法治政府建设的考核评估事项，推动跨部门跨区域联合拟定统一的考核评价标准，并参考涉企检查“综合查一次”的做法，实行法治政府建设考核评估“综合评一次”，推动部门之间共享考核评价结果。唯有如此，才能减少多头考核、重复考核，并有助于切实减少考核评估对基层正常工作的干扰。
注重考核评估的科学运用。应注重考核结果运用，将考核结果与干部的奖惩、晋升等挂钩，同时注重对考核中发现问题的反馈和整改，避免“考而不改”。应落实好激励干部担当作为容错免责的相关政策，为基层干部减轻思想负担。同时，针对考核评估结果所反馈的制度设计的不完善之处，要通过完善机制推动顶层设计的优化；对所发现的不科学、不合理的考核指标和形式主义的考核行为，则要深入听取基层单位的意见建议并结合评估结果，进行及时纠正和问责。
