何代欣（中国社会科学院大学商学院）
王晴晴（无锡太湖学院会计学院）
周文华（中国社会科学院大学应用经济学院）
巩慧中（中国社会科学院大学法学院）
做强国内大循环是推动经济行稳致远的战略之举。2025年5月，李强总理在做强国内大循环工作推进会上明确指出：“内需为主导、内部可循环是大国经济的独有优势。”提振消费是做强国内大循环的关键支撑。新发展格局下，如何利用政策工具破解消费驱动国内大循环的现实障碍，让消费真正成为国内大循环的“主引擎”，值得深入研究。作为宏观调控的重要手段，税收对激发消费意愿、畅通市场循环有至关重要的影响。为此，本文从消费视角下的关键问题切入：首先，从生产和消费脱节、区域市场分割、行业同质化低效竞争三个维度，剖析当前制约消费潜力释放、循环效率提升的主要问题；其次，针对三大主要问题探究消费驱动国内大循环的税收逻辑与实现机制；最后，提出兼具针对性与可操作性的税收对策建议。
（一）生产和消费脱节
生产和消费脱节是国内大循环不畅的表现之一。当前，我国结构性产能过剩和供需结构错配导致了生产和消费脱节。具体而言：我国传统产能比重较大，行业向高新技术转型不易；居民消费以生活必需品为主，消费增速回升的内在动力不足。
从供给侧看，我国传统制造业维持较高产能，新兴产业和高技术制造业发展速度相对较慢。2013年以来，我国工业产能利用率经历了“下降—回升—震荡下行”的过程。特别是自2021年年底触及阶段性高点后，工业产能利用率持续回落，到2025年年中已降至74%，结构性过剩特征较为明显。开发新技术、生产新产品是提升产能利用率的关键，这又需要持续投入。然而，2024年全国规模以上工业企业实现利润总额比2023年下降3.3%，制造业整体盈利能力较弱导致较难形成产业升级所需的投融资正向循环。
从需求侧看，居民消费以生活必需品为主，消费增速回升的内在动力不足。2024年，全国居民人均“衣食住行”类消费支出占人均消费支出的比重为71.5%。可见，居民消费仍集中在生活必需品领域，消费结构偏向刚性品类。同时，消费增速仍在降低。2024年全国社会消费品零售总额同比仅增长3.5%。在2024年下半年“两重”“两新”等政策刺激下，2025年年初社会消费品零售总额增速上升到5%～6%，但7月至8月又降至约3%～4%。这表明消费回升的内生动力还有待培养，需要一个较长期的过程。居民消费结构以生活必需品为主与消费增速回升乏力，使需求侧难以有效消化既有过剩产能，供需错配情况还比较突出。
从国际环境看，在全球产业链重构背景下，部分行业受海外市场需求波动和贸易壁垒增加等因素影响，出口订单开始减少。海关总署数据显示，2025年1—8月，我国服装及衣着附件等商品出口订单金额同比下降0.7%，部分传统优势行业出现负增长。由于这些行业生产体系已形成较高产能规模，短期内难以迅速收缩，部分产品被迫转向国内市场销售，进一步加剧了国内的结构性产能过剩。
综上：当结构性产能过剩和供需错配导致生产和消费脱节时，过剩产品难以被消费，造成资源闲置和库存积压；有效需求得不到满足，无法对生产形成正向激励，导致企业缺乏开发新品、改进工艺的实力和动力；最终，消费对生产的拉动作用减弱，生产对消费的支撑作用不足，国内大循环的运转效率降低。
（二）区域市场分割导致消费歧视问题
打破国内区域市场分割，是充分发挥我国规模优势的重要路径（黄群慧 等，2021）。但受政策和经济因素的综合影响，我国目前仍存在区域市场分割现象。具体而言，受政绩考核、财政分权及产业竞争等因素影响，部分地方政府倾向于通过设立准入门槛、地方补贴或优惠政策等手段，保护本地企业利益，以确保税收、就业和产业布局的稳定。例如，一些地方在市场准入、资质认证、政府采购和招投标等环节设置“本地注册”“本地分支机构”“本地投资”等条件，导致外来经营主体跨区域经营成本上升。总体上看，区域市场分割削弱了全国范围内资源的高效配置，也在一定程度上形成局部垄断结构，为消费歧视现象的产生埋下了隐患。
在区域市场分割背景下，消费歧视现象在市场交易的多个环节中存在，主要表现为价格歧视和选择歧视两种形式。其中：价格歧视多源于地方隐性政策倾斜，同一产品在不同区域市场存在明显价差，消费者在购买外地产品时往往需承担更高价格；选择歧视则体现为消费者的选择权受限，本地消费者需优先采购本地商品，从而导致消费者对优质外地产品的选择空间受到压缩，违背了市场竞争原则。
消费歧视并非单纯的市场交易问题，其本质是通过破坏市场公平性阻碍资源高效配置，对消费驱动的国内大循环形成多维度制约。从效率角度看，区域市场分割下的消费歧视现象降低了市场配置资源的效率，阻碍了商品和要素的自由流动，商品和要素难以按市场需求自由流动，优势产能无法向消费需求旺盛的区域转移，而低效产能在地方保护下持续存续。从消费动能看，价格歧视增加消费者购物成本，选择歧视削弱消费多样性，需求端潜力难以释放，制约国内大循环的可持续发展。
（三）行业同质化低效竞争争夺有限消费
在非集中化市场结构、高退出壁垒及低资源流动性的条件下，同行业经营主体之间通过内耗性手段争夺有限资源，会使行业长期陷入低效率和低收益的状态，即一种“同质化低效竞争”现象（郭威 等，2025）。这种现象表现为行业集中度偏低、竞争加剧以及行业内创新能力不足、差异化发展滞后。一方面，行业内经营主体数量庞大导致行业集中度偏低、竞争加剧。大量企业在相似领域重复投入，形成过度重叠的产业布局，企业间难以形成规模协同与技术互补，行业内部的分工体系弱和层次化结构不明显。另一方面，行业内不少企业创新能力不足、核心技术薄弱，难以实现差异化发展。面对激烈的市场压力，很多企业普遍采取价格让利、营销扩张等短期策略维持存续，研发投入与长期积累支持不了创新动能与效率提升。久而久之，竞争方式从“优胜劣汰”演变为“同质互耗”，行业运行逐渐偏离效率导向，形成典型的“同质化低效竞争”格局。行业同质化低效竞争过去多集中于水泥、建材等技术门槛较低的传统行业，近年来光伏和锂电池等新兴行业也出现类似情况。
行业同质化低效竞争在消费市场中体现为缺乏消费细分，往往会通过价格战在几年时间里消耗整个行业消费市场的潜力。可以说，低效率或者说低水平竞争争夺的是短时间的市场需求，没有考虑到长期市场增长和消费培育。
可以看到，行业同质化低效竞争争夺有限消费的情况如不能够及时调整，行业成长、消费升级和市场秩序都会受到很大冲击，甚至是结构性的影响。这对全国统一大市场的建立不利。当前亟待通过制度设计、政策配套解决现实难题。
（一）税收连接生产和消费，可以形成生产适配消费和消费拉动生产的良性循环
通过扩大消费做强国内大循环的潜力巨大。2024年8月，我国开始实施“两重”“两新”政策来提振消费，这是同时为“企业”和“居民”提供消费支持的政策部署。数千亿元的财政“国补”资金落地，极大提升了消费信心、挖掘了消费潜力。投资、生产等环节得益于消费活力增强，生产与消费循环的连接度显著提升。企业盈利水平、物价指数等重要指标在2025年以来得到“补偿性”修复。
与上述中短期支出政策衔接，税收可从中长周期调节生产端成本，并增强消费端支付能力，构建起连接生产与消费的制度纽带。事实上，不少工作已经推进多年。从生产端看，2020年以来，我国就围绕减轻经营主体负担、稳定社会预期这一核心目标，推出多轮组合式税费支持政策。税收优惠政策能精准降低企业创新和转型成本，研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等政策可缓解企业资金约束，引导企业将资源投向契合消费升级需求的领域，推动产品从低端同质化向高端差异化转型。从消费端看，在影响消费的各种因素中，收入是具有决定性意义的因素，收入的变化决定消费的变化。税收减免可直接提升居民可支配收入，个人所得税专项附加扣除优化和基本减除费用标准调整等措施，能有效减轻中低收入群体税负，释放其消费潜力。通过生产端引导优质供给、消费端释放有效需求的税制设计，可形成生产适配消费和消费拉动生产的良性循环，契合当前国内大循环以消费为核心的战略导向。
（二）区域税收均衡可以释放消费潜力，推动国内大循环的实现
区域协调发展是做强国内大循环的基本前提。税收有条件从提振消费视角，来推动区域协调发展和国内大循环的实现。为此，有必要直面两个具体情况。一是要着手解决区域间税收均衡的问题。例如，特定税收区域（如各自由贸易试验区）政策标准不统一等问题，导致税收竞争屡禁不止（温来成 等，2025）。二是要把学术界关注已久的生产地课税原则引发的税源与税收背离的理论问题落实到实践协调层面，重点解决地区间税收收入不均衡的体制机制障碍（彭飞 等，2025），主要是制度设计上要体现激励相容，管理上要严格统一执行。
从释放消费潜力的角度看区域税收均衡，可能是一个崭新的逻辑和有益的尝试。各地财力差异是公共服务供给能力不同的根本原因，财力薄弱的地区，往往公共服务供给不足。而居民保障性收入水平低，导致居民消费能力下降，预防性储蓄增多。为此，可通过优化中央和地方税收收入划分规则，弥补地方公共财力不足，实现区域间基本公共服务均等化。这对财力较弱地区的居民提升福利水平、提升消费能力有直接作用。同时，要尽可能实现对生产和消费环节均衡征税，有效避免长期以来各地对生产端税源的争夺，并减轻对跨区域经营企业与本地企业区别对待。这将使得税收成为各地鼓励生产、更鼓励消费的内在动因，以及区域间相互协同而非彼此争抢的制度纽带。
（三）行业税负均衡和完善的行业税收政策可以降低行业同质化低效竞争，有利于消费更好地驱动国内大循环的实现
行业同质化低效竞争表现为生产层面的重复投入和消费层面的价格战。这些都制约着做强国内大循环。理论上，通过设计更加均衡的行业税负水平和更加完善的行业税收政策，可以为同质化低效竞争降温（汪昊 等，2022）。具体而言：更加均衡的行业税负水平旨在减少市场扭曲，瞄准的是解决生产层面的重复投入顽疾；而更加完善的行业税收政策是要实施差异化调控，关注的是解决消费层的创新困境。
在生产层面，动态调整相关行业的税收负担，可以尽量避免减负和优惠政策对产能过剩“火上浇油”。这些年“猪周期”的反复出现，可以说，既有行业内争夺供应链主导权无序扩张的原因，也有生猪企业和养殖户税收优惠没有得到及时调整的原因。针对不少行业为重复生产争夺更多原材料供给、推升原材料价格导致生产成本上涨的情况，可以根据产能预警、原料价格非正常上涨等信息，对部分行业生产环节的税收优惠进行调整，避免生产越多、优惠越大的局面出现。在消费层面，当消费者消费创新型产品时为其提供类似“国补”的税收支持，是根据消费弹性、创新成本和市场趋势综合研判的内容，也会成为今后一段时期提升居民消费率、发挥税收在提振消费中更精细化作用的方向之一。这是因为，具有创新性的商品和服务，前期生产成本较高，因需要弥补前期投入故售价偏高，加上创新型产品和服务在市场中的认知度有限，产生利润的不确定性大大高于成熟商品。若对一般商品和创新型产品实施无差别的税费政策，不利于创新性成品走向市场。未来要进一步加大对创新型产品和服务的税收支持，促进对其的消费，从而使消费更好地驱动国内大循环的实现。
（一）打造生产消费有效衔接的税收制度
总体上，要从供需平衡的宏观角度和生产消费有效衔接的微观层面优化税收体系，彻底扭转单纯为经济增长和财政增收而形成的重生产、轻消费的发展模式。一方面，维持生产环节税负基本稳定甚至稳中有升，既确保收入稳定，又抑制过剩产能；另一方面，把政策红利更多投向商品和服务的消费环节，探索阶段性降低消费环节税费负担的可行路径，通过税制调整助力消费型社会和消费驱动经济增长模式的逐步形成。
具体如下。一是有必要全面测算生产环节税收占税收总收入的比重，以此计算生产环节税收和消费环节税收的收入规模，为从数量规模上平衡生产和消费环节税负提供决策依据。二是充分评估税收在提振消费和增加居民收入方面的影响。比如：可以通过现行的个人所得税App接入个人消费信息观察个人所得税调整对消费的影响；还可以就消费环节税收优惠对不同商品、服务的消费提振效果展开评估，为优化政策部署、提升管理效率提供依据。三是从不同收入和年龄段人群的边际消费倾向入手，设计消费环节税收。如推进低收入人群的“负个人所得税”（退税）制度等。
（二）构建区域间协同提振消费的税收管理模式
总体上，要以提高要素的跨区域流动效率与实现产业链循环畅通为目标，构建区域间协同合作的税收管理方式。一方面，不断清理地方违规设立的税收返还、税收优惠等政策；另一方面，从区域利益协调的角度消解消费歧视的根源，加强管理协调，实现错位竞争、优势互补。
首先是信息科技赋能。优化税收管理需以技术赋能为抓手，搭建区域统一的涉税数据共享平台，从顶层设计方面加大地区间涉税信息共享的力度，实现跨区域税收数据实时互通，解决数字经济与连锁经营模式下的税源归属争议。其次是协同机制探索。建立区域间税收管理协调机制，细化税收利益分享规则，兼顾迁出地与迁入地发展诉求，保障产业链跨区域整合顺畅。探索建立跨区域税收风险监控与司法保障体系，整合防伪税控和重点税源监控等系统，开展联合稽查与风险共治，防范税收流失。推行结对帮扶机制，发达地区通过人才交流和技术输出帮助欠发达地区提升征管效能，确保税收政策在全国范围内精准落地。最后是先进经验复制。结合“放管服”改革经验，精简跨区域审批环节，并构建区域税收均衡评价体系，将均衡性指标纳入地方政府绩效考核，弱化税收收入单一导向，强化要素流动和民生改善等目标权重。通过管理协同与服务优化，消除要素流动的制度性成本，为做强国内大循环提供保障。
（三）系统推进行业税负均衡和行业税收政策完善为同质化低效竞争降温
总体上，要充分理解行业税负差异的形成原因及政策调整的异质性效果（储德银 等，2023）。这需要依据行业所处状态和行业内企业分布特点进行研判。上述思路是从宏观投入产出的角度找寻行业税负不均衡根源，为消费驱动国内大循环奠定基础。与之对应，如能更进一步给予一般商品和创新型产品差异化的税收支持，为低水平竞争设置税收门槛，也是推动行业在产品销售环节实现税负均衡闭环、为行业同质化低效竞争降温的可行举措。
具体而言，要充分利用宏观经济学、产业经济学和微观经济学的理论进展与实证结论，为系统推进行业税负均衡、抑制行业同质化低效竞争提供有科学论证的政策优化路径，尽量减少“走弯路”、降低试错成本。一方面，在为特定行业制定税收优惠时要从一开始就追踪政策效果，尤其重视行业内企业特征对政策实施的影响。以增值税为例，为特定行业制定税收优惠时有必要充分考虑行业市场地位和行业内企业分布。行业市场地位越高，税负转移能力越强。同时，行业内大企业垄断市场或中小企业过于分散，都会对产能利用、定价规则产生较大影响。税收调控需要扭转上述典型的非均衡状况，及时把握洞悉产业行业动态，保持政策灵活性，适时调整力度和节奏。另一方面，为消费环节提供差异化的税收优惠也是一个精细化的政策设计过程。普惠性的政策补贴有助于提升基础消费的普及程度和去库存，但会增加财政成本，且不利于低端产能出清。消费弹性大的创新型产品受价格影响较大，可以探索在特定阶段给予税收支持。比如，目前的“两新”政策还有细化空间，可对专利技术含量高、创新特征明显的消费品和设备展开认定，给予一定的税收优惠。这有利于居民在同等消费能力下提高消费层级，为创新型产品打开需求空间，还有利于企业通过设备更新实现技术升级，为差异化、高附加值产出奠定基础。
（四）进一步提升税收政策在提振消费中的有效性
总体上，提升税收政策在提振消费中的有效性，在微观层面需要以稳定预期和公平分配为核心来优化税收政策。这是因为，消费是收入的函数，提振消费需要改善收入分配和财富积累状况（高培勇，2025）。而在宏观层面，提振消费是综合调控的结果，也是多种宏观政策的共同目标，实现协调发力、避免“合成谬误”十分关键。这需要在具体消费场景中不断探索。
具体如下。一方面，从税收层面促进个人可支配收入增加。提振消费的税收政策不能忽视个人所得税改革。长期看，个人所得税改革应向综合所得全覆盖和税前扣除项目动态调整方向迈进，逐步将资本所得、经营所得纳入综合征收范围，统一劳动和资本要素税负，通过累进税率调节收入分配差距（刘华 等，2023）。专项附加扣除与民生需求紧密联系，应逐步扩大教育、医疗、养老等民生支出扣除范围，将子女抚养费、老人赡养费等纳入差异化扣除体系，通过增加可支配收入提升消费能力（黄蕾 等，2024）。另一方面，加强税收与财政、金融等政策联动。可以在不同消费场景下设计具体的政策组合。比如，对现阶段参与消费品以旧换新的企业，也可以考虑给予一定所得税优惠，阶段性允许消费信贷利息在个人所得税税前扣除等（樊丽明 等，2025），以形成政策合力，放大政策效果。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2025年第12期。）
