作者：李赞，法学博士，中国社会科学院国际法研究所副研究员，中国社会科学院大学法学院副教授。
文章来源：《国际法研究》2026年第1期。
摘要：联合国内部司法机构法官遴选程序的演进，勾勒出成员国影响力由政治博弈走向法律规制的制度变迁轨迹。早期遴选制度缺乏明文规范，高度倚赖政治交易与国家博弈，法官人选往往由大国主导，司法的独立性面临挑战。随着国际社会对法治原则的共识不断强化，联合国通过制度革新将成员国影响纳入法治框架。联合国内部司法理事会与联合国大会关于法官提名和任命，以及国籍、地域分配考量和资格标准等方面的一系列安排，显著提升了法官遴选过程的公正性和透明度，使法官选任更侧重专业资质和法治原则而非纯政治考量，避免了个别国家对法官席位的政治垄断。这表明政治与法律并非截然分离，而是相互交织、彼此塑造，关键在于如何将不可避免的政治影响纳入法治框架。就联合国内部司法系统而言，唯有在遴选程序中建立明确、可操作的法治规则，方能有效约束成员国的影响，进而维护国际组织内部司法的权威性与公信力。这也为联合国未来深化改革、增强权威、发挥作用提供了借鉴。
关键词：国际行政法庭；法官遴选；国际法治；联合国内部司法；联合国改革
目次
一 、问题的提出
二 、联合国行政法庭法官遴选及成员国影响之历史考察
三 、联合国内部司法机构法官遴选法治化及其对成员国所施影响之对冲
四 、法官遴选中主权逻辑与组织自治之法治化平衡
五 、结论
一 、问题的提出
政治与法律并非对立，而是相互交织、彼此塑造。以联合国内部司法机构法官遴选为例，其早期无论规则形成还是实践运作，均深受国家立场与集团博弈影响；后经制度改革与实践磨合，在成员国的影响下，其又逐步形成一套透明、公正且可预期的遴选机制。此一转变生动展现了成员国在国际组织多边体系中由政治博弈走向制度化、法治化的轨迹，并为检视如何将不可避免的政治影响纳入法治框架提供了切入点。
长期以来，由于国际组织依据国际法享有管辖豁免，一般情况下职员无法通过国内法院解决其与组织之间因雇佣法律关系所引发的争议，因而组织内部的司法系统便成为职员寻求权利救济的唯一和最终保障。随着国际组织内部司法系统法官遴选机制日益规则化、法治化，以及国家实力与影响力与日俱增，中国近年来在联合国及其他国际组织司法选任领域的参与程度显著提升。2022年，中国最高人民法院两位法官首次成功当选联合国争议法庭（UN Dispute Tribunal）与联合国上诉法庭（UN Appeals Tribunal）法官。此前，亦有中国籍法官成功获任国际劳工组织行政法庭法官。这一系列任命充分体现出中国在国际组织内部司法领域日益积极的参与态度和不断增强的影响力，同时也展现了中国在涉外法治人才培养方面所取得的显著成效。
自国际组织内部司法机构创始之日起，各成员国几乎都倾向于通过各种途径影响司法机构的人事任命，以期更好地体现本国的利益诉求或价值偏好。这一趋势在联合国行政法庭存续的前60年里体现得尤为明显。在这一阶段，法官遴选制度表现出强烈的政治性。当时挪威驻联合国第五委员会的代表明确提出抗议，认为“行政法庭的大多数法官席位由那些在安全理事会拥有常任理事国地位的成员国占据，这一做法显然是错误的”。在联合国内部司法系统早期运行阶段，成员国尤其是那些具有区域或全球影响力的大国，更倾向于通过政治化的方式介入司法机构的人事安排与运作。然而，倘若成员国在内部司法机构法官遴选过程中施以过度的政治干预，势必危及这些机构的独立司法与公正裁判，进而侵蚀联合国内部法治秩序的基石，并严重损害职员权利救济机制的合法性与公信力。
本质上，在国际组织尤其是政府间国际组织中，国家既是“组织条约的缔约方”（parties to the constituent treaty），又是“组织的成员”（members of the organization）。前者可以视为国际组织的外部法概念，各国以“缔约方”的身份参与组织的构建，通过相关条约将主权让渡于创设的国际组织。但组织在成立后即具有独立于这些“缔约方”的新的国际法律人格，并形成了新的权力承担模式。而后者，即“组织的成员”，则可视为一个内部法概念，它使国家能够以成员国的身份，通过委派代表组成国际组织各种主要机构，形成国际组织的内部体系结构，并亲自操持组织内部的一切运作事务。成员国的这种双重定位体现了国家在国际组织领域实践的复杂性与矛盾性。一方面，国家基于国家利益需要创设国际组织并向它让渡部分权力，同时尊重组织的独立性以让组织更好地履行职能；另一方面，国家对国际组织运用被让渡的权力抱有深刻的不信任感，时时处处对其加以制约。
联合国内部司法机构的法官遴选，始终需要应对如何有效平衡成员国利益诉求与组织内部司法机构的独立性之间的关系的现实挑战。围绕法官遴选制度，中外学界已经积累了较为丰厚的成果。然而，从联合国内部司法实践出发，系统吸收其经验并加以理论化的研究寥寥无几。与此同时，对于法官遴选制度的价值权衡的反思亦可深入。事实上，在国际司法领域，司法自治和司法透明与成员国参与之间往往存在张力。如何在差异化的价值取向之间实现合理平衡，亟需更为丰富的理论与实证指引。
鉴于此，本文拟通过系统梳理联合国行政法庭(United Nations Administrative Tribunal)及其继任机构法官遴选制度的历史演进，深入考察成员国影响和介入法官遴选的历史实践与规制机制。同时结合典型国家的案例，深入剖析成员国通过制度内嵌、人才输送以及政治施压等方式参与法官遴选的实际手段。本文的旨趣在于探究联合国内部司法机构的法官遴选中，能否以及如何借助法治化路径，在成员国的合理参与和国际组织的必要自治之间实现有效而可持续的平衡，以期为国际组织内部司法系统乃至整个国际组织的公正性与合法性提供更为坚实的制度基础。
二 、联合国行政法庭法官遴选及成员国影响之历史考察
（一）法官遴选制度及其价值
联合国内部司法系统创设于20世纪中叶，专门负责解决联合国职员与组织之间产生的各类具有行政性的雇佣争议。1949年，联合国大会通过第351A（IV）号决议，正式设立联合国行政法庭。法庭的建立有效弥补了联合国职员无法诉诸国家司法渠道寻求救济的制度缺陷。更为关键的是，法庭对于保障职员合法权益、维护联合国机构内部法治秩序发挥着举足轻重且难以替代的作用。从较轻的程度而言，当争端无法得到公正有效解决时，组织内部的法治环境与工作氛围可能遭到破坏。从较为严重的程度而言，当职员诉诸司法的基本权利无法得到保障时，其很有可能选择诉诸国内法院以寻求公正司法。长此以往，国际组织的司法管辖豁免便会荡然无存，而这将严重损害组织履行职能所必需的独立性。
法官的遴选制度在联合国内部司法系统中占据重要地位，其关键问题在于明确由谁负责遴选、如何组织遴选程序以及依照何种标准开展遴选。遴选制度之于内部司法系统的重要性集中体现于两个紧密关联的维度：一方面，法官作为裁判争议的核心主体，其所作裁决不仅直接决定联合国内部法律规范的准确解释与妥当适用，更深刻影响职员权利的有效保护程度，从而攸关国际组织整体职能的顺利履行；另一方面，法官遴选制度设计是否合理，直接决定了司法的独立性与裁判的公正性能否真正实现，构成整个内部司法机制赖以存续的公信力基础。
对成员国而言，通过法官遴选程序对内部司法决策施加影响具有特殊的战略意义，尤其是为本国籍国际公务员提供一定的司法保护。基于法官个人背景的差异，联合国秘书长在其2010年报告中明确提到，在内部司法系统运作的首个年度内，不同地点的争议法庭在诉讼程序实践方面呈现显著差异，一些案件在处理过程中明显倾向于援引特定国家或地区的诉讼程序与判例规范。司法实践的差异性可能导致职员产生一种合理的疑虑，即法官若出自某一特定法系传统，来自其他法律传统的职员在争议案件的辩护过程中便可能处于较为不利的境地。
法官所作裁决的影响远超个案当事人的直接利益，更可能深刻塑造联合国内部政策法规的制定与实施、组织财政预算的分配安排，以及整个国际公务员群体在联合国体系内的待遇标准，进而影响成员国对国际组织内部行政事务的介入。联合国上诉法庭法官曾直言不讳地指出：“新建的联合国内部司法体系中，争议法庭与上诉法庭已经成为各种法律文化积极博弈的舞台。”可见，法官遴选的结果在相当程度上决定着国际组织内部法律文化的建构及其法律秩序。
成员国之间的利益对抗在莫蒂什德诉联合国秘书长（Mortished v.Secretary General of the United Nations）一案中体现得尤为明显。该案的原告莫蒂什德(Mortished)系爱尔兰籍联合国职员，原定于1980年4月30日退休，退休后计划继续在原工作地点日内瓦居住。依照其与联合国签订的雇佣合同相关条款，莫蒂什德具备领取离职回国补助金的资格。然而，联合国大会于1979年12月17日通过第34/165号决议，新增了一项领取补助金的条件，即要求前职员必须提供迁离最后工作地点所在国的相关证明。该决议自1980年1月1日起正式生效。因莫蒂什德未能提供相应搬迁证明，联合国秘书长依照这一新规拒绝支付其离职补助金。对此，莫蒂什德向行政法庭提起诉讼。法庭审理后裁定，原告享有获得相应赔偿的权利，以弥补其因既得权遭受侵害而产生的损失。
法庭的这一判决随即引发了以美国和法国为代表的成员国之间的严重分歧与争论。美国对判决持激烈的反对立场。美国代表在表态时明确指出，该判决事实上挑战了联合国大会决议的权威性，不仅构成明显的法律适用错误，更体现出对大会决议的轻视态度。在申请审查行政法庭裁决委员会(Committee on Applications for Review of Administrative Tribunal Judgements)的辩论过程中，一些成员国出于此前支持过相关决议的立场考虑，也纷纷站在了美国一边。与此形成鲜明对比的是，法国代表则旗帜鲜明地支持法庭作出的判决。。其原因部分源于对法国籍法官巴斯蒂德（Suzanne Basdevant-Bastid）个人及其所代表的联合国行政法庭权威的维护与支持。巴斯蒂德不仅是法庭历史上任职时间最长的法官之一，更是该机构最具象征意义和权威性的代表人物。当然，更为重要的原因在于法国自身的国家利益考量。莫蒂什德诉联合国秘书长案的判决结果，直接触及大量在联合国日内瓦办事处工作的法国籍职员及其邻国职员的切身利益。这些职员当中许多人早已定居或计划长期定居日内瓦，依照新决议的严格要求，他们若无法提供迁离最后工作地点所在国的相关证明，则在退休或离职时将丧失一笔数额可观的离职回国补助金。
成员国之间的利益博弈在该案的法官组成结构中体现得尤为显著。审理该案的法庭由庭长巴斯蒂德主持，并且不同于惯常的3人庭结构，而破例增加为4人，其中新增的一名候补法官赫伯特·雷斯（Herbert Reis）为美国籍。鉴于美国代表此前正是在联合国大会上提交并积极推动通过第34/165号决议的主导方，这一特殊的人员安排并非出于偶然。此外，本案亦属于当时法庭少有的未能形成一致意见的判决之一，雷斯法官更在判决之外附加了一份颇具争议的异议意见。美国认为此案的申诉内容涉及所谓“宪法维度”（constitutional dimensions）的法律问题，最终推动大会将这一争议提交国际法院请求发表咨询意见。
综上，在国际组织内部行政管理的实践中，内部司法机制逐步展现出不可替代的重要性，不仅深刻地塑造着组织内部法律体系的发展脉络，积极推动着组织自身法治化进程，甚至进一步影响到组织职能的履行以及成员国政策的具体实施。在内部司法机构处理相关争议过程中，法官扮演着至关重要的角色。鉴于国际组织内部法律尚处于初期阶段，法庭所面临的诸多法律问题往往难以直接从既有判例或成熟法律规则中获得明确的答案，这种情形赋予了法官更大的裁量空间，使其得以根据组织治理的现实需求，灵活实现司法公正。与此同时，这也从另一方面对法官的专业知识、司法智慧与综合素养提出了更为严苛的要求。正因如此，作为决定法官人选与能力的核心制度，法官遴选制度的设计与实施便显得尤为关键，其意义与价值不言而喻。
（二）成员国对联合国行政法庭法官遴选的政治性干预
在联合国行政法庭（考虑到该法庭已于2009年进行改革，下称前联合国行政法庭）创立之初，其法官遴选的相关规定极为模糊，这使得政治考量渗透于遴选的诸多环节，若干国际影响力较大的成员国得以在法官的选任过程中享有相当广泛的操控空间与干预余地。
首先，从遴选机构的角度来看，前联合国行政法庭规约仅简单规定：“法庭成员由联合国大会任命。”虽然规约未对遴选机构的权限与程序作出更明确的规定，但从现有条文表述可以推定，联合国大会事实上主导并掌控了法官遴选过程。作为国际组织内部带有浓厚政治属性的决策机构，大会所作决定通常以成员国的提名与推荐为基础。具体而言，最终候选人的确认讨论与投票，由大会中专司行政与预算事务的第五委员会负责。法官候选人的提名与征集向所有联合国会员国开放，各国政府可向联合国秘书长提交由其担保的候选人姓名与履历，再经秘书长转交第五委员会，其他成员国亦可表达对相关候选人的支持。但是，规约本身并未对法官遴选程序的具体内容加以明确规定，这使得第五委员会在遴选程序问题上具有较为宽泛的裁量权限。
其次，法官遴选标准存在的问题更为突出。在相当长一段时期内，法庭规约中关于法官资格的实质性要求几乎处于缺失状态，仅规定不得同时有两名或以上法官来自同一成员国。直至2000年12月12日，联合国大会通过第55/159号决议对《法庭规约》进行修订，才在规约第3条第1款中新增：“成员应具备必要的资格和经验，包括适当的法律资格和经验。”然而，这一修订措辞谨慎且模糊，未对成员国政府提名的法官候选人施加更为严格的条件或限制。由于规范缺位，候选人专业能力的评判标准常让位于国籍考量。例如，1998年12月，一位非洲国家提名的女性候选人尽管具备丰富且卓越的法官职业经验，并在选举过程中获得了相当数量的支持票，但最终仍败给了来自行政法庭所谓“常任”成员国的两位候选人之一，而这位胜选者是一名主要从事税务事务的律师，其司法能力与专业素养不免令人质疑。这种明显强调国籍因素而忽视专业能力的遴选模式，与内部司法机构对法官独立性与专业性的基本要求背道而驰。自1949年至2009年间，共有53人被任命为前联合国行政法庭法官，但其中仅13人具有直接相关的司法经验。在这些法官当中，有11人任职于本国的外交部门。这不免让人们产生一种印象，即行政法庭的法官已然成为提名并确保其当选的成员国政府所派遣的政治人物、外交官或高级公务员代表。许多法官的任命更倾向于考虑其外交经历和政治资历，而非法律与司法领域的专业经验。
最后，在法官候选人的提名问题上，尽管法庭规约未作明确限制，且大会第五委员会主席曾指出“行政法庭成员的任命是针对个人的，而非针对国家的”，但在实践中，提名往往带有极强的国家本位色彩。许多国家倾向于推荐本国法官，以期在联合国司法机构中占有一席之地，增加对组织内部事务的影响力。这使得绝大多数法官候选人均由成员国政府提名；为数不多的例外是曾有4位候选人以独立身份参与遴选，但他们最终在审议和投票环节皆以悬殊票差落选。这表明，候选人能否当选在很大程度上取决于其能否获得成员国的明确支持。此种失衡现象不仅存在于个人候选人与成员国政府之间，也明显体现在不同成员国及地域之间。尽管规约对法官的国籍作出一定的地域性限制，即不得同时有两名法官来自同一国家，且实践中亦逐渐形成了在各大洲间保持相对均衡的名额分配惯例；但由于缺乏更为具体而严格的遴选标准，某些成员国特别是大国在推荐本国法官候选人时享有更大的操作空间。法官遴选制度甚至被这些国家视为谋取自身利益的重要工具。
在前联合国行政法庭存在的60年间，美国、英国和法国各占据法庭的一个职位，从而使这3个主要国家推荐的法官几乎成为法庭中事实上的常任席位，剩余的法官名额则由其他成员国提名并竞争选任。这种“常任化”缺乏规约依据,是早期政治惯例对法治化的侵蚀。同时，分配给亚洲国家的法官席位长期被两个国家所垄断，即连续占据该职位长达45年之久的印度，以及占据该职位9年的斯里兰卡。对此，泰国代表在1979年正式提名其国民接替在行政法庭工作了24年的印度籍法官，并表示：“泰国政府重申其对联合国行政法庭和其他联合国机关和机构成员轮换原则的坚定信念，以确保成员国的公平代表性。”尽管如此，这一阶段始终未出现其他亚洲国家的法官。可见，在前联合国行政法庭法官的任命实践中，本应体现公平地域分配原则，在实际中却异化为特定国家的专属领地，出现了席位固化现象。
1987年12月3日联合国第五委员会针对东欧区域法官空缺席位的选举，则体现出成员国之间的政治对抗。在此次选举中，罗马尼亚政府提名本国一位候选人，以接替一位已任职12年的匈牙利籍法官。然而，这立即引发了美欧资本主义国家集团的强烈反对。反对意见集中在此前罗马尼亚政府违反联合国官员豁免权的行为。该国政府曾连续两年拒绝允许罗马尼亚籍联合国裁军研究所前所长利维乌·博塔（Liviu Bota）返回日内瓦履行职务。以美国为代表的20个国家对此表达了严重关切，认为放任一名罗马尼亚政府官员进入专门维护国际公务员权益的法庭，将不可避免地损害法庭自身的公正性与独立性，传递出成员国未能充分尊重国际公务员权利与特权的信号。欧洲经济共同体代表亦拒绝支持罗马尼亚提名的候选人。这一特殊事例凸显出成员国之间在司法任命问题上的利益博弈与价值冲突。
综上，前联合国行政法庭的法官遴选长期由大会主导，具有鲜明的政治属性。同时，遴选程序与标准缺乏明确规范与具体要求，扩大了成员国在选任过程中的政治操作空间，使得法官遴选演变为成员国之间权力博弈的舞台。某些大国或地区集团往往能够凭借其所掌握的票数或政治影响力左右选举结果。在一些特定情形下，法官遴选甚至可能被卷入交易性选任安排，例如将法官职位的选举与其他重要机构职位的选任相互捆绑，作为外交博弈中的重要筹码。
（三）成员国施加影响所带来的合法性挑战
联合国前行政法庭时期，由于法官遴选及相关司法程序极易受到成员国政治因素的影响，其内部司法制度的合法性曾长期饱受质疑。联合国内部司法机制在程序上和裁判结果上均应符合独立司法与法治原则，从而赢得公众的真诚信任。然而，若成员国过度介入法官的选任过程乃至具体的审判活动，势必威胁司法机构的独立性与公正性，引发一系列深层次的合法性问题。
法官的独立性构成司法整体独立的核心要素。《关于司法机关独立的基本原则》（Basic Principles on the Independence of the Judiciary）第2条明确指出，司法机关在行使职能时应当“不偏不倚，以事实为根据，并严格依据法律作出裁决……不得受到任何形式的直接或间接的不当影响、诱导、施压、威胁或干涉”。同样，国际法协会2004年通过的《关于国际司法机关独立的布尔格堡原则》（The Burgh House Principles on the Independence of the International Judiciary，下称《布尔格堡原则》）第1.2条进一步强调，国际法官必须实现彻底的独立：既独立于案件当事人，也独立于其所属国家或常驻国政府，更需独立于设立该法庭的国际组织的其他机构。该原则不具有法律约束力，但是有其影响力。法官的独立性要求法官应依据法律制度规范，在“无所希冀、无所畏惧”（sine spe ac metu）的状态下，自由、公正地作出裁决，而不应因个人利益之希冀或外部干涉之恐惧而影响裁判。这被认为是确保司法机构合法性、权威性及有效性的根本前提。
然而，成员国通过政治施压方式干涉法官遴选的实践，可能直接违反了上述原则。在国际组织的治理框架内，本应存在明确的权力制衡格局：秘书处负责行政事务，成员国则通过大会行使立法权，而司法机构负责解决由此产生的行政争议。法官遴选在理论上呈现出一种令人担忧的结构性矛盾，即司法审查者的任命权掌握在受审查对象手中。法官所需对抗的权力主体， 正是间接任命自己的力量。这不仅削弱了司法机关的独立性，更可能导致裁决因对成员国缺乏真正约束力而遭遇抵制。这是联合国内部司法体制在实现司法公正方面的结构性缺陷。
长期以来，政治影响的渗透已令法庭在利益攸关者眼中失去了应有的超然立场。法官遴选制度存在的结构性缺陷长期以来饱受外界诟病。法律人士以及成员国代表已多次对法官遴选机制提出严厉批评，直指法官的选任与续任程序透明度不足，欠缺独立性，充斥着国家间政治对抗。联合国自身的监察机构亦多次强调，凡涉及司法职能的机构均应独立于任何行政或政治干涉。联合检查组（Joint Inspection Unit）在一份报告中坦言：“联合国行政法庭成员的任命标准并不严格……这些政治任命的成员未受到同等严格的职业道德规范约束，因而更易受外部势力的干扰。”这种联合国体系内外的批评清晰地表明，成员国政治介入力度之大，已严重损害了法庭的公正形象。
合法性涵盖公众对法庭的信任与认可程度。成员国的政治化干预虽不必然意味着最终当选的法官毫无专业资质，但严重损害了遴选过程应有的客观与纯粹，使外界不禁质疑入选的法官究竟是否基于对专业素养的考量，抑或只是成员国之间政治博弈的产物。倘若公众普遍认为法官的产生并非出于公开公正的程序，而是国家政治运作的结果，那么他们对法庭裁判的信赖势必削弱，从而动摇司法权威。对此，欧盟法院的FV诉欧盟理事会案（FV v Council of the European Union）极具警示意义。本案最初由欧盟公务员法庭审理，起因系原告对其2013年度绩效评估结果提出异议。一审败诉后，原告发现参与案件审理法官的任命程序存在重大瑕疵，遂提出上诉。原告指出，欧盟理事会在任命公务员法庭法官时，过度强调成员国代表权的平等性，却未严格遵守既定的法官任命程序规则。
欧盟普通法院在上诉审理过程中援引欧洲人权法院对《欧盟基本权利宪章》第47条第2款的权威解释，强调合法法官原则不仅要求法官具备独立性和公正性，更须确保法官任命过程严格遵循事先确定的规范程序，否则将不可避免地削弱诉讼当事人乃至公众对司法机构的信赖。因此，普通法院作出了撤销原公务员法庭判决的决定。尽管欧洲法院在后续审查程序中推翻了普通法院的上述判决，但其在判决中也强调了法官的选任必须严格按照法定程序进行。如果仅着眼于政治考虑而忽视选任规则的法律约束，势必损害司法机构的独立性与公正性，侵蚀法院的合法性与公信力，不利于保障职员获得司法救济的权利。
司法机构一旦失去公众信赖，必将危及内部司法救济机制的有效运转，甚至可能迫使当事人寻求组织之外的救济手段，例如诉诸媒体曝光或外交途径施压等，从而对联合国的国际声誉造成负面冲击。更为严重的是，“合法性赤字”不仅侵蚀了联合国作为全球倡导国际法治之标杆的形象，更与国际公务员制度本应秉持的独立原则背道而驰。联合国一贯倡导成员国之间以及整个国际社会秉持法治原则，然而自身的内部司法却因独立性和程序正义的缺失而饱受诟病。此种言行不一的现象，无疑削弱了联合国在全球法治议程中的领导地位与道德权威。
三 、联合国内部司法机构法官遴选法治化及其对成员国所施影响之对冲
（一）法官遴选机构的法治化
在法官的遴选过程中，联合国大会第62/228号决议所设立的联合国内部司法理事会（Internal Justice Council）发挥着举足轻重的作用。依据该决议的规定，内部司法理事会的具体职能包括：“（a）就法官职位的合适人选与人力资源管理厅保持联络，并在必要时开展面试；（b）针对联合国争议法庭与联合国上诉法庭的每一空缺职位，向联合国大会推荐两至三名适格候选人并提出相应建议。”可见，联合国司法机构法官的遴选职责，明确赋予了内部司法理事会这一专门机构。
为更妥善地履行职责，内部司法理事会在组织结构上突破了传统模式。理事会成员由一名工作人员代表、一名管理层代表和两名外部法学专家组成；其中，两名外聘法学家分别由工作人员和管理层各自提名一人，再由上述4名成员协商一致推选出其中一位法学家担任理事会主席。在此架构基础上，联合国秘书长于2020年在其报告中对内部司法理事会成员的任职条件进一步提出了具体而明确的专业要求。秘书长建议大会通过一项名为“内部司法理事会的服务条件与任职要求”的指导性文件，强调理事会成员在履行包括法官遴选在内的职责时，须具备以下两个核心条件：一为高尚的道德品质，二为扎实的法律资质并拥有不少于10年的相关领域工作经验。建议对成员法律素养的要求相当严谨，体现了高度的专业性与司法遴选标准。文件明确规定，由工作人员与管理层所分别提名的外聘法学专家，应在行政法、劳动法、集体谈判、劳资关系或相关法律领域拥有丰富的实务经验，同时具备资深的司法实践资历，如曾任或现任资深法官、知名学者、著名诉讼律师或高级法律顾问等，从而确保理事会在履职过程中能切实保障遴选法官的专业与权威。
与联合国司法理事会所采用的相对公平与专业的组织模式相比，大部分国际组织在其内部司法的法官遴选过程中，仍然较多地体现出政治性或行政性色彩。例如，国际劳工组织行政法庭的法官由国际劳工大会直接遴选，世界银行行政法庭（World Bank Administrative Tribunal）与亚洲开发银行行政法庭（Asian Development Bank Administrative Tribunal）的法官遴选，则主要由各自组织的行长掌控。上述法官遴选机制不仅缺乏职员代表的有效参与，也明显缺乏必要的专业性指导。此外，行政当局或大会作为国际公务员的实际“雇主”，在遴选法官的过程中难以确保严格意义上的客观与中立。
改革后的联合国在内部司法的法官遴选机制上具有明显的制度优势。当多数国际组织的行政法庭法官遴选仍停留在由组织内部的行政或政治机关主导时，联合国争议法庭与上诉法庭的法官选任已然交由专门的机构运作，在结构上注重人员来源的多元化与遴选程序的专业化，从而有效提升了法官遴选的公信力，彰显了联合国内部司法上诉机制更为先进的制度设计与法治理念。
（二）法官遴选程序的法治化
虽然遴选法官的机构设置构成了司法遴选制度的重要基础，但比遴选机构本身的身份更为关键的是向该机构提交法官候选人名单的方法。法官遴选能否真正产生积极的影响，实现预期的制度效果，尚需对遴选机构具体实施的遴选程序进行深入考察。
从形式上看，联合国大会决议及相关法庭规约对法官遴选程序的具体规定并不详尽；但在实际运作中，联合国内部司法机制已逐渐形成一套完善的遴选程序。这一程序强调公开征聘，由内部司法理事会经过严格考核程序后确定最终的法官候选人名单。早在2009年联合国内部司法上诉机制成立之初，大会第65/251号决议即明确强调了公开征聘的重要性，要求秘书长“以英文和法文在适当刊物广泛刊登法庭职位空缺信息，并尽可能在职位空缺之前向各国高等法院院长、法官专业团体及其他相关组织广泛传播征聘消息”。其后，联合国内部司法机制法官遴选程序的征聘环节进一步精细化与制度化。相较而言，其他国际组织的行政法庭在这方面或无明确程序规范，例如国际劳工组织行政法庭；或将法官的提名权直接赋予成员国，其中较具代表性的是欧盟法院。根据《欧盟条约》第19条第2款，欧盟法院由成员国各自提名一名法官组成；此外，欧洲航天局的行政法庭，亦实质上由成员国直接掌控法官候选人的提名。可见，联合国内部司法系统所采取的公开征聘方式，由相对独立、专业的专门机构遴选候选人名单的制度设计，与当前多数国际组织的法官提名模式迥然有别。这种制度设计在相当程度上有效避免了组织内部或成员国对法官遴选的过度干预。
（三）法官遴选标准的法治化
法官遴选过程中，遴选机构还须按照一定的资格标准对法官候选人进行审查与评鉴。诸多国际文件皆强调了对法官任职资格的要求，例如，《布尔格堡原则》即明确规定司法任命的候选人应具备“正直品格与卓越能力”，并接受过充分且适当的法律培训或取得相关法律资质。《关于司法机关独立的基本原则》亦作出了类似表述。此外，联合国人权事务委员会（United Nations Human Rights Committee）亦一再强调，法官遴选应注重法律资质。因此，专业且严格的法官遴选标准，是实现司法公正、确保裁判专业性的必备条件，不可等闲视之。
联合国内部司法机制同样遵循明确而严格的遴选标准，以确保法官具备优良的综合素养，从而保障司法裁决的专业性与公正性。这一标准主要依据各法庭规约中对法官资格的具体规定加以明确。内部司法理事会明确指出，在收到申请后，将逐一审查每份按期提交的申请文件，凡未达到《争议法庭规约》或《上诉法庭规约》所要求的候选人资格标准者，将不予继续审评，直接淘汰。具体而言，最初《上诉法庭规约》规定，法官须“道德高尚”，并“在一国或多国辖区内具备至少15年行政法领域或类似法律领域的司法经验”；《争议法庭规约》则同样要求法官“道德高尚”，并具备“一国或多国辖区内至少10年行政法或类似领域的司法经验”。此外，上述两个法庭规约还共同规定，“不得有两名法官为同一国家国民，且应适当顾及地域分配的平衡”，从而兼顾了司法的独立性与国际组织内部公平代表性之间的协调与统一。2012年，基于司法实践与现实需求，内部司法理事会提议对法庭规约中法官资格的相关要求进行修订；联合国大会接受了该项建议，并通过第69/203号决议，对规约中的相应内容作出了具体调整。
在法官的任职经历区域方面，大会决议将原有的“一国或多国辖区”扩大至“一国或多国辖区或国际辖区”。在法官所应具备的专业领域方面，决议在原本仅指明的“行政法”之外增加了“劳动法”领域。在司法工作经验的时限要求上，大会决定适当放宽条件，明确规定候选人若具有相应的学术经验，或在仲裁等类似领域的实务经验，则上述经历可计入原本规定的15年司法从业年限中的5年，因此纯粹的司法实务经验要求可最低调整为10年。最后，考虑到联合国司法机制的国际性特点，决议亦强调语言能力之必要，明确规定法官候选人应“能够以流利的口头与书面形式使用上诉法庭的至少一种工作语言”。这些改变将原本可能受政治因素左右的法官遴选过程，逐步转变为更具可预期性和可操作性的制度安排，从而有效地减少了政治干预的可能空间。
此次改革也着力强化法官任职期间的独立性保障。例如，新设法庭的法官任期为7年且不得连任。非连任制的设计初衷在于防范法官为谋求续任而向特定国家或组织内部机构妥协，藉此巩固并确保司法的独立性与公正性。此外，除非法官涉及重大违纪并经严格的程序审议，否则联合国大会不得罢免其职务，以确保法官不受政治压力和外部干涉，安心履行其整个任期的司法职责。
改革联合国内部司法机构的法官遴选制度实现了从以政治为导向到以规则为主导的根本性转型。如大会2007年12月22日通过的第62/228号决议序言所述，必须建立一个“符合国际法相关规则及法治与正当程序原则的独立、透明、专业化且资源充足的内部司法系统”。这一改革使得法官遴选过程更加公开、公正，法官群体的来源更加多元，能力更加卓著可信，将联合国内部司法机构的法官遴选制度推向法治化。
四 、法官遴选中主权逻辑与组织自治之法治化平衡
（一）主权国家政治影响的法治化
规制国际组织在履行职能时，如何在自身自治性与成员国主权控制之间取得平衡，是国际法与国际关系中的老问题。按照功能主义的看法，国际组织由成员国基于“功能需要”赋权设立，其权限以完成特定公共任务为限；与之相对，国际关系理论中的现实主义强调主权至上，认为国际组织归根结底是成员国，尤其是大国权力结构的延伸。的确，组织的权力来自章程，其自治性受成员国授权和章程宗旨的约束。
2009年联合国内部司法机构的遴选制度改革在限制成员国随意施加影响的同时，也审慎而巧妙地为其保留了有序参与的渠道，从而实现了成员国主权表达与国际组织自治之间的动态平衡。通过对行政法庭法官遴选制度演进与法治化实践的深入考察，可以看到，国际组织要实现对政治影响的有效规制与引导，须以尊重国家主权为前提，并为各成员国利益诉求的表达建立规范而稳定的法律机制与制度平台。
1.尊重并平衡成员国的主权意志
成员国影响国际组织内部事务的法治化转型，并不意味着政治因素完全消失，而是使之在更明确的法律框架内重新加以吸纳、规范和调适。“法者，治之端也；君子者，法之原也。”古人很早就看到了法治的重要性。确实，治理的根本在于法治，但迄今尚不存在一个能够完全取代国家主权的超国家机构或“世界政府”，国际组织法治的实现，终究需要依靠各成员国的积极支持与权力让渡。
为成员国提供适当渠道，使其得以合理表达政治诉求并适度参与组织事务，乃是国际组织治理体系中应有的制度安排。在法官遴选方面，只要候选人本身具备完备的任职资格，成员国政府基于一定政治考量而推举特定人选，既非罕见之举，亦无可厚非。在国际法院对联合国行政法庭判决的相关咨询意见中，法院法官也以某种方式证明国家代表对联合国内部司法程序的政治干预是合理的，他表示：“关于申请委员会的政治构成，相关批评可能被夸大了，我认为从中推导出的负面后果是没有道理的。毕竟我们关注的是影响成员国的国际裁决，因为这些成员国最终有义务直接或间接支付任何裁决所确定的金额。”从联合国内部司法机构法官遴选机制的改革实践也可以看出，成员国通过制度化渠道表达自身关切，不仅未损害司法机构的独立性，反而通过制度的精准设计与有效实施，促成了政治诉求与司法自治之间的良性互动和平衡兼容。因此，国际组织治理体系的法治化，并非意味着对成员国政治诉求的绝对排斥，而是在尊重主权平等基础上，以清晰的制度框架与程序规则，将这种政治诉求规范化、正当化和合理化。对于国际组织而言，不能脱离国家必要的需求与利益去构建国际法治。
改革后，联合国大会与内部司法理事会在法官遴选中各司其职、分工明确：内部司法理事会负责候选人的专业评估与推荐提名，联合国大会则负责最终的审议与任命决策。内部司法理事会的设立，使联合国组织内部（尤其是秘书处与职员群体）在初选环节的意见得到有效表达，确保候选人名单的产生兼顾专业标准与组织整体利益；与此同时，大会的最终任命权确保成员国集体对司法人员任命的认可与政治性授权未被完全剥夺。这种安排妥善化解了改革方案中的争议——最初联合国改革顾问小组建议由秘书长直接从理事会的名单中任命法官，以最大限度阻隔政治干预，但大会最终仍坚持保留其自身的任命权限。
可见，成员国在组织内部司法的人事问题上并未彻底放弃主权表达，而是通过双层把关的精巧设计，实现了“质控在组织，定夺在国家”的格局。在这种双轨遴选模式下，双方的权力均受到合理制约并趋于平衡：成员国与大会无法再像以往那样任意提名并选任本国偏好的人选，因为其选择权必须局限于内部司法理事会严格遴选的适格名单之内；而理事会亦无法自行任命任何特定人选，因为最终候选人必须通过政治化的程序，接受全体成员国的检验和认可。这一制度安排既有效防止了成员国滥用多数表决权而强行任命不合资格的人选，又避免了由官僚技术集团完全主导、脱离成员国监督的情形。在清晰的法律框架下，权力得以合理分配并实现了互相制衡，从而确保组织的专业意见与成员国的集体意志相辅相成，缺一不可。
在成员国与国际组织的关系中，国际组织的体制以及结构的变更需要在一个相对稳健的幅度内进行，以协调组织与成员国的利益与需求。如果法官任命完全由国际组织主导，则势必引发成员国对其主权受到忽视或侵害的疑虑，难以获得普遍接受；反之，若完全由成员国掌控，则国际组织的独立性将受到严重削弱，进而妨碍其自主意志的实现，而事实上国际组织的意志本身即体现了成员国的共同利益与意愿。这种既相互依存又彼此制衡的关系，可视为各成员国主权意志与为更有效实现各国共同利益的组织集体意志之间的一种动态平衡与良性互动。
2.成员国影响力的制度化吸纳与合法化嵌入
在尊重成员国主权表达的基础上，对于成员国政治影响的法治化，可通过明确的制度规范直接体现某些政治诉求。前述新的遴选制度中对候选人地理和性别平衡等标准的明确规定，正是这一趋势的典型体现。这正是成员国长期以来关注的公平代表性这一政治议题，经由制度化设计转化为各方必须共同遵循的法律规则。一方面，这一转化回应了发展中国家及各区域希望在国际公务员体系中获得平等机会的正当诉求；另一方面，任何成员国均无法再通过单方面主张向组织施压，因为如何实现平衡，已由全体成员通过大会预先制定的规则共同确定。如此一来，原本可能引发冲突的敏感政治问题，即可通过制度化安排妥善解决。
在明晰且合理的制度规范基础上，各成员国通过提名本国优秀司法人才参选，或鼓励本国司法精英积极参与联合国法官竞争考试，以制度允许的路径提高其成功入选的可能性。例如，中国长期以来未能在联合国内部司法机构获得席位，但在改革后的制度环境下，通过推荐专业素养卓越的司法专家参与竞争，并在大会争取其他成员国的广泛支持，终于在2022年底首次实现了两位中国籍法官分别当选联合国上诉法庭与争议法庭法官的突破。这两位法官的当选完全建立在严格遵循联合国遴选程序的基础之上：他们不仅顺利通过资格审查和严格的综合考试，展现了卓越的法律专业能力，随后更经内部司法理事会的推荐进入联合国大会投票环节，并最终获得多数成员国的认可而当选。这一成功实践表明，在法治框架下，成员国可以更好地通过公开遴选、外交互动等正当途径，来实现人才输送与主权影响的表达，而无需诉诸幕后操作。
美国等西方国家在新的遴选体系下，仍然高度重视其在联合国司法机关中的代表性，但其参与方式也已趋向规范化。改革之前，美国多次利用政治手段介入法官遴选，甚至还曾严重干扰过组织的内部治理秩序；但改革实施之后，其态度发生明显转变。例如，美国代表在回顾此次改革时曾评价道：“该决议通过设立争议法庭与上诉法庭等创新性措施，使联合国内部司法系统真正迈入了21世纪。”同时，美国在2009年初联合国上诉法庭首次组建时，也成功推举本国资深法官马克·潘特（Mark P. Painter）当选；在潘特法官中途离职后，又顺利推举另一位美国籍法官罗莎琳·查普曼（Rosalyn Chapman）经遴选接任。这些候选人均具备丰富的司法经验与良好的职业声誉，满足内部司法理事会严格的遴选要求。通过制度程序的正当性保障，原本易被指摘为不当政治干预的国家影响，转而成为了规则框架下合规且良性的竞争行为。
美国的转变还清晰地表明，过去惯于借助政治干预联合国内部司法运作的国家，并非必然反对司法系统的法治化建设。实际上，各国完全能够在法治化的制度框架内，通过推荐本国优秀司法人才并利用正当外交手段积极争取其他成员国的支持，以确保自身在联合国关键司法职位中的适当代表性。新近改革后的司法遴选制度突出强调公开透明与公平竞争，这使得大国通过上述途径参与司法职位的竞争，不再被视为对其他国家的不公正挤压，反而成为不同法系与不同地域司法精英共同交流、相互促进的良性互动机制。
因此，国际组织内部司法机制的法治建设，并非简单地排斥成员国利益诉求或主权表达，而是将这种诉求与表达纳入制度化、规范化的法治轨道之中，从而避免了以往国际关系中丛林式的无序竞争与强权逻辑所带来的激烈对抗。甚至可以说，在不少情况下，成员国诉诸权力或政治手段并非出于本意，而是由于组织未能建立起公正有效的制度与法治框架所致。
经改革后的法官遴选制度有效地将原本无序的政治影响纳入制度化、规则化轨道之中，使之受到妥善的规范与约束。成员国的影响力不再构成对法官的独立性的威胁，而转变成为一种可被预测与管控的变量。在清晰明确的法律框架下，国家主权表达与国际组织自治之间实现了良性的动态平衡：既坚守了国际组织内部司法机关的独立与公正的根本价值，又合理回应了成员国对于国际组织内部行政监督与参与的正当诉求。这一平衡状态提升了联合国内部司法机制的合法性与制度效能，增强了其在实践层面抵御挑战、接受检验的能力。
（二）成员国与国际组织关系实现法治化常态——一种趋势与可能
联合国内部司法机构遴选改革的经验反映出国际组织治理中一个更普遍的趋势：在成员国与国际组织关系中推进法治化，已逐渐成为常态和共识。进入21世纪以来，无论是在联合国维护和平与安全事务、可持续发展事务，还是内部治理事务中，“依法办事”的观念不断强化。在2005年联合国首脑会议上，各国元首一致承诺严格遵守《联合国宪章》和国际法，以法治方式处理国际事务。这种承诺同样适用于国际组织内部，即要求国际组织自身的运行符合法治原则，包括决策的程序化、权力的受控与制衡以及救济的畅通有效。
成员国与国际组织之间在内部行政管理的权力互动中，法治化趋势表现为成员国更多地借助规则和制度安排协调利益诉求，而非一味诉诸政治协商或权力对抗。联合国内部司法机构人员的遴选改革，仅为此趋势的一个典型体现。近年来，在联合国专门机构和人权机制中，成员国同样日益倾向于通过制度化渠道表达自身诉求，例如通过设立顾问委员会或独立审核小组等专门机构，在专业决策过程中有序纳入成员国意见。这种制度化路径有效避免了以往私下施压或临时干预所引发的合法性争议，实现了国际组织治理体系中权力与规则的良性互动。
在强调程序合法性的国际社会，一套在程序上公平、透明且参与渠道广泛的制度，本身即为组织决策的正当性提供了稳固基础。正如联合国上诉法庭中国籍法官高晓力所言，联合国内部司法机构通过公正、及时地解决组织与职员之间的争议，有效保障了联合国内部秩序的稳定，进而助推了联合国各项使命在法治轨道上顺畅运行。这种内部治理层面的法治建设所取得的成功，进一步提升了国际组织在成员国间的信誉，使各国更加自觉地尊重和服从组织的裁决与制度安排。
政治手段向法治化转型使成员国逐步养成运用法律语言与法律程序解决国际组织内部事务的习惯与能力，推动国际治理话语从传统的政治博弈迈向更加规范、理性而稳定的法律轨道。除规章制度外，惯例与文化都能够持续深入地塑造制度下主体的行为。当各国代表在遴选过程中更多地关注技术性标准、程序公正性等专业问题，而非单纯地争夺职位名额时，国际组织决策的氛围变得更加理性、务实。这有助于减少不必要的冲突，进而有效促进各方之间的合作精神。因此，法治化不仅是一种具体的制度设计，更是一种长期的文化塑造过程。使主权国家逐步适应并自觉以“规则法治”取代“国家政治”，来处理国际公共事务。这种文化一旦深植于国际治理体系之中，将对国际法治事业产生持久而深远的积极影响。
尽管当前国际社会出现了一定程度的逆全球化趋势，各国亦更多地倾向于利用政治手段维护本国利益，但国际组织治理的总体方向依然清晰地指向法治化。在这种政治博弈加剧、国际秩序承压的情势下，需积极构建完善的法治体系，进一步凸显法治所承载的意义与价值。唯有强调并践行法治原则，方能在纷繁复杂的国际政治环境中有效调适各方利益，维持国际组织决策的稳定性、公正性与可预期性，避免国际合作的基础遭受破坏。
五 、结论
联合国的发展史是一个与成员国持续博弈并不断改革完善的过程。联合国内部司法机构法官遴选机制的改革，可以为联合国未来的进一步改革提供镜鉴。联合国内部司法机构法官遴选机制的演进历程，生动地展现了国际组织治理领域调和成员国主权逻辑与组织自治诉求的可行路径，即通过法治化的制度安排规范成员国施加的影响力。历史经验表明，完全排斥成员国的影响不仅在现实中难以实现，也未必真正有利于国际组织的有效运行；而放任无序的政治干预，将严重损害司法机构的独立性以及组织自身的公信力。联合国于2009年推行的内部司法改革，开辟了一条富有智慧的中道，即以明确、公正的法律程序合理界定成员国与组织在遴选过程中的角色和职责，既适度保留了成员国合理的参与空间，又有效筑牢了司法机关独立运作的制度防线。
当然，任何制度设计都无法做到完美无缺。面对持续变化的外部环境及成员国利益关切，联合国内部司法机构的遴选机制仍须不断与时俱进。未来的改革方向或许可以进一步提升遴选过程的透明度，例如强化对落选候选人的反馈机制，同时定期对内部司法理事会的运作方式进行审查，以更有效地保障其独立性与代表性。总之，在成员国与国际组织的互动博弈中，法治既是权力平衡的调节器，也是利益融合的黏合剂。以联合国内部司法机构法官遴选改革为例，我们不难看到主权国家的利益表达与国际组织司法独立性需求之间并非不可调和的绝对对立；相反，通过精心设计的法治化制度安排，二者可以实现兼容与共生。国际法理论研究与实践探索，应当在“以法约权，以权济法”的基础上继续前行，更广泛地推动成员国影响国际组织事务的法治化路径，促使国际组织自身健康稳健发展，从而为国际法治事业作出更为持久而深远的贡献。
