作者简介：柳华文，中国社会科学院大学法学院教授、博士研究生导师，中国社会科学院国际法研究所副所长、研究员；张昊，中国社会科学院大学法学院博士研究生。
文章来源：《中南大学学报(社会科学版)》2026年第2期。
摘要
关于人权条约域外适用的讨论及其分歧是由两个目标驱动的：人权的普遍主义和国家中心主义。人权普遍主义主张人权作为共同关心的问题，缔约国的人权义务不应局限于领土范围，国际人权条约也可适用于缔约国管辖领域以外的情况；国家中心主义则呼吁谨慎行事，以避免不当侵犯国家内政和国家的管辖权。这种紧张关系引发了人权条约适用范围的法律辩论。联合国禁止酷刑委员会近年来在个别案件的审议中体现的对《禁止酷刑公约》域外适用的立场从条约规定的国家中心主义向普遍主义的转向，实际上是混淆了一般国际法上的属人管辖权与人权义务所要求的人权管辖，并且没有处理好人权条约域外适用和尽职调查义务的适用条件之间的关系。人权条约域外适用的普遍主义趋势来源于委员会消除人权保护真空的愿望，以及与“机构无能”恐惧的对抗。但这一激进做法在条约解释和法律推理上都是有缺陷的，并可能影响委员会的合法性和权威性。为确保条约机构的正常运行，人权条约机构要保持自我克制，在其职能授权内根据国际法行事，坚持正确的法律解释方法和推理方式。
关键词
域外管辖；禁止酷刑委员会；域外适用；普遍主义
正文
2022 年 11 月 16 日和 2023 年 11 月 3 日，联合国禁止酷刑委员会就两项要求法国接回叙利亚战俘营的本国国民的个人来文(以下简称“法国遣返案”)作出相同决定，即法国有义务采取一切必要和可能的措施，保护域外国民的人权不受严重侵犯[ 1_2]。《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(以下简称《禁止酷刑公约》)第 2 条明确规定缔约国的义务仅适用于缔约国领土范围，因此这两项申诉争议的焦点在于，法国是否应对其领土以外遭受人权侵犯的国民承担《禁止酷刑公约》下的人权义务，从而导致《禁止酷刑公约》在法国的域外适用。
国际人权条约在缔约国领土管辖范围以外的适用被称为该条约的域外适用。这是一个具有争议的问题，即在何种情况下，位于一缔约国领土之外的个人仍可视为受该国管辖，且该国仍然基于国际条约对相关个人负有人权保障义务[3]。主张人权普遍主义的观点支持人权保护突破国家领土范围，并扩大解释人权条约的适用范围；国家中心主义的支持者则强调人权保护不能毫无界限，应避免对他国主权的不当干涉，从而对条约的适用范围作限制解释。“法国遣返案”涉及的更广泛的背景为这一争论带来了新的法律和实践的复杂性。
伊拉克和黎凡特伊斯兰国(以下简称 ISIL)在 2014 年宣布建立“哈里发国”后，来自 100 多个国家的 4 万多人前往伊拉克和叙利亚加入 ISIL 及其附属团体。这些人之后死亡、逃离或被俘，至今仍有数以万计被认为与恐怖主义有关联的人滞留在伊拉克和阿拉伯叙利亚共和国，其中一些人被安置在阿拉伯叙利亚共和国东北部的流离失所者营地或拘留设施中[4]。这些人的亲属向其国籍国提出遣返申请，要求国籍国接回他们，但大多数申请都在国内程序中被驳回。随后，这些人开始寻找有利于国家遣返国民的国际人权法依据，并向国际人权条约机构和区域人权法院提交了多份个人来文或诉讼，将这一难题转移给了国际机构。
自 2019 年以来，欧洲人权法院和联合国儿童权利委员会确认了各自公约(或议定书)在此种情形下的适用，即缔约国对身处叙利亚营地的本国国民负有人权义务[5−6]。禁止酷刑委员会作为相对谨慎和保守的条约机构，也近乎无视《禁止酷刑公约》第 2 条关于公约适用范围的条款，在两项要求法国遣返域外国民的个人申诉中，将《禁止酷刑公约》解释为可适用于国家边界之外。这两项裁决遭到了包括中国籍委员在内的 4 名委员的持续反对[1−2] ，表明两案的决定很有争议。
不可否认，这种摒弃以国家为中心的人权保护模式，选择对条约适用范围进行扩大解释的方式看起来更能直接实现人权至上的目标，有助于填补或者说消除“人权保护的真空”。但各人权机构现有的界定人权条约域外适用的尝试无论是在条约解释方面，还是在法律推理上，都过于武断。案例的增加不仅使人权条约规则的适用更加复杂，难以预测，更导致国际人权条约域外适用范围的急剧扩大，遭到了缔约国日益强烈的抵制。仅凭这一点，就有理由对现行国际人权条约中的域外适用实践进行考察和评估。
国内学者对人权条约域外适用的研究较为有限，孙萌、封婷婷的论文从国家规制跨国公司域外人权义务的角度出发，对人权条约域外适用的根据、现有规则以及规则发展作了系统分析，详述了国家规制跨国公司域外人权义务的成立条件与发展趋势[7]。于亮则对国家在经济、社会和文化权利方面的域外义务作了深入研究，指出应当根据不同层次的国家义务分别确定义务范围[8]。国内缺乏在叙利亚营地的具体情势下对人权条约域外适用的讨论，而国外学者和人权倡导者对这一热点问题进行了较为广泛的关注。达恩 ·E ·斯蒂格尔(Dan E. Stigall)审查了适用于叙利亚北部被拘留者的各种法律来源，得出结论，“国际法的重要性似乎促使而非阻止国家接回(国民)”，并认为国际社会应“撇开法律困难的抱怨”[9] 。2021 年弗朗西斯卡 ·卡彭(Francesca Capone)认为，关于外交保护的国际规范框架没有包括国籍国协助其海外国民的义务，履行保护职能的程度也不明确；但在用尽国内救济后，个人具有获得外交保护和外交与领事援助的合理期望[ 10]。安东尼奥 ·斯帕达罗(Antonio Spadaro)也持类似观点，认为国籍国行使遣返权有良好的政策理由[ 11]。反观这些观点，无一不是在强调国籍国履行人权义务的正当性，但是缔约国对域外国民是否具有基于国际法的国家义务却缺少合法性的论证。
有鉴于此，本文以联合国禁止酷刑委员会的实践为研究对象，对其新近在法国遣返案中对人权条约域外适用的条约解释和法律推理进行解读。鉴于区域人权法院和其他联合国人权条约机构近期也处理了类似案件，本文将通过比较研究讨论禁止酷刑委员会在多大程度上借鉴了其他司法或者人权条约机构的意见，涉及缔约国在《禁止酷刑公约》下的特定义务时，委员会是否跨越了《禁止酷刑公约》的界限，进而综合评估委员会这一明显转变对条约机构合法性和权威性可能产生的影响，以及我国在人权条约的域外适用范围上的立场。
一、《禁止酷刑公约》的适用范围之争
自人权条约谈判之初，关于其适用范围的争论就不曾停止。根据普遍主义的观点，国家只是普遍价值观的执行主体，个人权利的保护和实现是国际人权法的最终目的和中心，它倾向于让国家承担更多的义务，避免保护的空白[ 12]。一种以国家为中心的方法认为，国际人权法的核心使命是落实一系列旨在限制和规范国家对个人权利行使的国家间协定和惯例；与许多其他国际法制度一样，国际人权法主要是一套国家承诺，尽管这些承诺的最终受益者是个人而非国家[ 12]。
(一)《禁止酷刑公约》确立了以缔约国领土为限的适用范围
国际人权法确立了国家对个人的义务，但国际人权法远不是宇宙法，不能期望各国对世界各地的任何个人都负有相同程度的义务，因此人权条约通过管辖条款将人权义务限制在可以有效履行的法定范围内[ 13]。这一范围通常表述为“受其管辖的个人”，或“在其管辖的领土内的个人”。例如，《儿童权利公约》第 2 条第 1 款规定，缔约国“确保其管辖范围内的每一儿童”均享受此种权利。《欧洲人权公约》第 1 条规定，缔约国应确保“在它们管辖下的个人”享有本公约规定的权利和自由。《公民权利及政治权利国际公约》第 2 条第 1 款规定，缔约国承担尊重和保证“在其领土内和受其管辖的一切个人”享有本公约所承认的权利。这些条款表明，“管辖”一词在人权条约中界定了国家承担人权义务的范围，发挥着“门槛标准”的作用[ 14]。需要注意的是，与一般国际法上的“管辖权”指的是国家管理和支配本国领土和人民的权力或权威的概念不同，人权条约管辖条款中的“管辖”是对国家与潜在权利持有人之间关系的描述，这种管辖关系的存在是缔约国承担人权义务的基础。
《禁止酷刑公约》的管辖条款较上述条约而言限定得更为明确。《禁止酷刑公约》第 2 条第 1 款规定，缔约国应“防止在其管辖的任何领土内出现施行酷刑的行为”。追溯该公约的缔约过程，发现这是起草者专门讨论和考虑后达成的。1979 年，法国提出，瑞典草案中“在其管辖范围内”(within its jurisdiction)的表述可能导致防止酷刑的义务延伸到居住在另一国的本国公民，从而产生管辖权冲突，因而提议将其修改为“在其管辖的任何领土内”(any territory under its jurisdiction)[ 15]。也就是说，《禁止酷刑公约》仅适用于缔约国在其管辖的领土内实施的行为。
与此相对的，并未发现《禁止酷刑公约》的管辖条款中包含有要求缔约国对位于其领土之外的人承担人权义务的预期。这是因为《禁止酷刑公约》的主要目的不只是重申对酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇的禁止，而是要求各国建立国内机制预防、调查和补救违法行为，使这些已经普遍实施的禁令得以落实，此类机制的实施取决于国家有效行使权力和权威的范围，而在现行国际法中，国家的权力行使仍是领土性的，要求各国在其管辖范围之外通过上述措施履行禁止酷刑的义务不切实际。
《禁止酷刑公约》的谈判有意排除其适用于缔约国在领土之外，特别是其他主权国家领土上发生的侵犯人权的情形，接受了所谓的“威斯特伐利亚框架”，而不是旨在打破这一框架，属于以国家为中心的条约适用模式。
(二) 禁止酷刑委员会发展《禁止酷刑公约》域外适用的努力
即使《禁止酷刑公约》通过管辖条款初步平衡了人权保护的普遍主义和国家中心主义，但关于国家在人权条约下作用的观点冲突还是会被引向对国际人权条约管辖条款的解释的讨论。对人权条约的适用采取普遍主义的做法，往往要求国家在其领土内外采取一切必要措施，有效地保护个人。这种方法的追随者会毫不犹豫地主张人权条约的域外适用，对人权条约中的管辖条款做扩大解释，避免个人失去国际保护。
实践中，国际法院和人权条约机构越来越多地通过对人权条约中管辖条款的解释来确认人权条约的域外适用。需要明确的是，人权条约的域外适用不同于国内法的域外适用，前者是指将国际人权条约适用于缔约国领土管辖范围以外，从而使缔约国承担域外人权义务；而后者是指一国将其法律体系中明确具备域外效力的相关条款，适用于那些身处其领土管辖范围以外的人、物品及行为的实施过程[ 16]，是国家权力或权威的域外适用。联合国层面的人权条约机构和区域人权机构在很大程度上将人权条约管辖条款中的“管辖”与“有效控制”等同起来。它们之间越来越多的共识是，人权条约中的“管辖”将包括一国有效控制海外领土的情况，以及一国有效控制海外一个或多个个人的情况[ 17]。
禁止酷刑委员会也追随这一趋势，在它制定的解释公约的第 2 号一般性意见中指出，“领土管辖”的概念包括一国按照国际法直接或间接、全部或部分、法律上或事实上实行有效控制的所有地区[ 18]，以及缔约国直接或间接、事实上或法律上对被拘留的人实行控制的情况[ 18]。《禁止酷刑公约》的“领土管辖”一词本身明确限定为领土范围，委员会直接违背了公约案文，说包括对人的控制显然是扩张解释。考虑到委员会作为条约机构没有解释《禁止酷刑公约》的法律权力——只有缔约国大会才是合法和有权解释的主体——这实际上是一种无权解释。在国际法上，第 2 号一般性意见是条约机构从预防酷刑和促进救济的角度作出的一种倡导和建议，可供缔约国参考，但是不具有法律约束力，不属于现行有效的国际法。
禁止酷刑委员会发布第 2 号一般性意见的一个背景是，委员会希望通过将对领土的“管辖”解释为“控制”，将《禁止酷刑公约》适用于缔约国领土之外的地方。例如，尽管美国坚持《禁止酷刑公约》的适用范围仅限于国家法律上的领土，以否定本国在关塔那摩湾海军基地的行为适用公约，但禁止酷刑委员会强调《禁止酷刑公约》适用于国家有效控制下的所有人，无论其属于何种类型，也无论其位于世界何处[ 19]。
可以说，禁止酷刑委员会第 2 号一般性意见虽然缺乏法律上的合法性，却具有一定合理性。但随后禁止酷刑委员会为进一步扩大《禁止酷刑公约》保护人权的范围，对管辖条款的解释甚至摒弃了“有效控制”这一要求，这在条约解释和法律推理方面都是有缺陷的。前述两项涉法国遣返案中，禁止酷刑委员会对缔约国人权义务范围的判断诉诸了“能力影响”方法。这开始于儿童权利委员会的实践，该机构以法国有能力遣返叙利亚营地的国民儿童为由，确立了法国在《儿童权利公约》下的域外人权义务[6]。国家能力概念的基本论点是，当一国具备就相关人权事项采取行动的潜在能力时，就承担着保护人权的义务，缔约国是否控制了个人或其所处领土是无关紧要的。
将一国采取行动的能力作为缔约国承担人权义务的充分条件，是禁止酷刑委员会对《禁止酷刑公约》域外适用实践中的一条分界线，但已有国外学者指出，这与普遍接受的国际法并不一致[20]。下文将分析委员会适用“能力影响”模式的论据及其缺陷。
二、禁止酷刑委员会对公约域外适用的普遍主义立场
在禁止酷刑委员会作出第一项要求法国遣返身处叙利亚营地国民的裁决半年之前，即 2022 年 4月 22 日，委员会就同样诉求的申诉作出了不予受理决定。理由是，没有具体证据表明缔约国对申诉人的处境有控制权，因而申诉人的处境不属于缔约国的管辖范围[21]。更早，委员会在申诉人就他国代理人在被申诉国领土以外实施的行为而提出的申诉中，认定仅以属人理由提出公约在缔约国域外适用的诉求不可受理[22]。而委员会新近立场的逆转与其他条约机构的实践有关，尽管委员会在法国遣返案中没有明确其对《禁止酷刑公约》域外适用的一般观点，但至少在某些方面暗示了其所采用的论证方式很大程度上与儿童权利委员会在类似案件中的条约解释和法律推理一致，并与欧洲人权法院在这方面严格适用国际法的实践形成鲜明对比。短时间内不同人权机构对类似案件的处理方式形成了一场对话，通过对比也更有助于澄清委员会适用“能力影响”模式的特点与矛盾之处。
(一) 国籍联系和能力被作为《禁止酷刑公约》域外适用的条件
这两项申诉的相关事实是：申诉人的亲属在 2014 年至 2015 年相继前往叙利亚，并在那里生下孩子，自 2019 年起这些人被关押在霍尔营地[ 1]。据报道，他们的拘留条件十分恶劣，缺乏清洁用水、安全的住所和医疗保健服务[6]。这些营地中的欧洲国民的亲属代表他们分别向欧洲人权法院、禁止酷刑委员会和儿童权利委员会提交了诉讼或者个人来文，虽然诉诸的机构不同，但案情和诉求是高度一致的。在禁止酷刑委员会处理的来文中，申诉人声称法国没有采取措施保护或遣返被关押在这些难民营中的法国国民，这种拒绝采取行动的不作为违反了《禁止酷刑公约》第 2 条和第 16 条关于禁止酷刑和虐待的规定[ 1]。
禁止酷刑委员会在关于可否受理的决定中认为，法国作为被拘留在营地的妇女和儿童的国籍国，具备能力和权力，能够采取行动接回他们或提供其他领事应对措施，从而保护他们的权利[ 1]。显然，这些人的法国国籍是认定法国承担人权义务的必要条件，但是不足以成为公约对法国适用的充分条件，因为声称的受害人位于法国领土之外。委员会当然清楚这一点。因此，禁止酷刑委员会又将“能力影响”的概念引入。委员会强调，来文涉及的是处于绝望境地的弱势个人，即妇女和儿童；营地的拘留条件恶劣；法国了解这一情况，并且之前还遣返过这里的 35 名儿童[ 1]。委员会认为这些说明法国“有能力”保护有关国民的权利，进而主张法国需承担《禁止酷刑公约》下的义务。这意味着缔约国的能力成为《禁止酷刑公约》域外适用的依据。
基于国籍和能力确立缔约国人权义务和条约域外适用的论点在国际人权法中找不到依据，但在儿童权利委员会 2020 年和2021 年的两项决定中，通过对两个概念的偷梁换柱确立了法国对叙利亚营地本国儿童的人权义务，即将人权法上的管辖与一般国际法上的属人管辖权相提并论，并将人权条约的适用条件解释成国家尽职调查义务的检验标准[6]。禁止酷刑委员会在上述决定中采用了同样的思路。
这一立场被欧洲人权法院在 2022 年 9 月 14 日对 H.F. and others v France 案的判决中予以否定。这一针对法国提起的诉讼与上述法国遣返案的背景和事实一致，但法院拒绝适用《欧洲人权公约》第3 条(禁止酷刑)，理由是， 申诉人家属的法国国籍本身并不构成确立法国(人权)管辖权的充分联系，法国有能力保护和确保被拘留在叙利亚营地的公民人权这一事实在欧洲法院的推理中也没有任何地位[5]。欧洲人权法院抵制住了将缔约国国籍与能力联系起来以构成触发国际条约域外适用和国际机制管辖权的诱惑。
(二) 缔约国的属人管辖权不能作为国家域外人权义务的依据
禁止酷刑委员会依据国籍来确定法国对其国民的义务，这在国内法上是有意义的，但在国际法上不足以产生对缔约国域外适用《禁止酷刑公约》的可能性，毕竟在法国遣返案的情境下，很难说这些国民在法国的控制之下。学者马尔科 ·米拉诺维奇(Marko Milanović)对这种依赖国籍的特殊方式提出了担忧[20]，这些担忧是合理的，虽然这一理论推理看起来有利于保障域外人权，可是其危险性和负面影响也是明显的，即增加了以人权为理由的非法干涉的风险。
人权的普遍主义没有消除国家的边界，将公民身份与缔约国人权义务范围直接挂钩存在很大隐患。当国民在他国遭受权利损害时，要求国籍国承担人权义务很可能直接与别国的主权、属地管辖权产生冲突，并可能进一步引发所谓的“人权帝国主义”，即某些国家以保护人权为由在他国执行人权标准，在不尊重其他国家文化传统的情况下采取行动推行西方对人权的理解[23]。如此一来，国际法秩序将不复存在。
对国籍联系的依赖实际上是禁止酷刑委员会混淆了一般国际法上的“属人管辖权”与人权条约管辖的概念。前者指的是国家依据国籍关联对其域外国民进行刑事或者民事保护的权利或权力，后者的“管辖”更强调国际条约的可适用性，从而确立国家对个人行使基于该国际条约的保护人权的义务。这种混淆在儿童权利委员会的决定中体现得更为明显，在确定法国是否对申诉所涉儿童承担人权义务时，儿童权利委员会提到，“委员会面对着这样的要求：需判定缔约国是否对拘留在叙利亚东北部营地的儿童具有属人管辖权”[6]。儿童权利委员会将管辖的概念简单化了，一方面，属人管辖权强调的是国家对个人行使权力的能力或可能性，而人权条约的管辖强调的是国际条约的可适用性以及由此产生的国家对个人承担义务的条件。对此，美洲人权法院曾指出，“国家对侵犯特定个人国际人权责任的确定不取决于该个人的国籍”，相反，它取决于“这个人是否属于该国的权力或控制范围”[24]。
总之，将人权条约的域外适用与国籍挂钩不仅没有《禁止酷刑公约》的文本依据，也有悖于一般国际法。法国曾在答复第 933/2019 号来文的照会中表达了对管辖普遍主义解释的担忧：这将导致一国若拒绝对公民基于在任何其他国家境内或由任何其他国家犯下的违反《禁止酷刑公约》行为而提出的请求采取行动，就需要承担责任[21]。这种担忧并非只存在于法国，国籍的取得和丧失是各国国内法规制的事项，条约机构利用国籍分配人权义务的实践或许正是当下欧洲各国剥夺“伊斯兰国”支持者国籍的原因。珊米玛 · 贝格姆(Shamima Begum)被英国剥夺公民身份便是一个典型案例[25] ，这当然不是个例。委员会以牺牲相关国家的主权利益为代价，在没有法律明确性的情况下扩大国家义务，只会招致国家的反击，阻碍对人权条约机构的支持，并使寻求帮助的人更难获得帮助。
(三) 依照能力标准混淆了人权义务的适用条件与尽职调查义务的检验标准
禁止酷刑委员会将能力因素作为确立管辖权的原因之一，这逆转了“应该导向可以”的逻辑，要求缔约国接受“可以意味着应该”的观点。它将以某种方式行事的能力从必要条件转变为充分条件。这种方式混淆了对缔约国管辖权的判断与尽职调查义务的确定。尽职调查义务要求控制对权利人造成损害的来源或风险的国家采取合理的谨慎措施，防止上述损害或风险成为现实[26]。因此，对风险或损害来源的控制是尽职调查义务履行的基础，这与缔约国人权义务的成立要求国家对个人或领土的控制不同。混淆二者将导致将尽职调查与人权义务的适用条件混为一谈。
1.《禁止酷刑公约》第 2 条规定了缔约国的尽职调查义务
一般而言，国家确保其管辖范围内的个人人权在事实上不受侵犯的积极义务不是绝对的，因为国家既不是无所不知，也不是无所不能的，缔约国必须做到的是尽职调查。“尽职调查”义务反映在条约中经常表述为要求一国采取“一切适当措施”以追求特定的目标，或者采取“必要的”“有效的”或“合理的”措施， 以及各国需要“根据其能力”采取措施，“尽可能地”或是根据其可支配的最佳实际手段履行职责[27]。《禁止酷刑公约》第 2 条要求各国采取“有效的”措施防止酷刑，正是尽职调查义务的体现。
尽职调查义务首先是行为义务，即要求尽最大努力实现既定的结果，但不保证必然成功。其次，尽职调查义务内容灵活，国际海洋法法庭曾指出，尽职调查义务的内容“可能会随着时间的推移而改变，因为在某一时刻被认为足够勤勉的措施可能因为新的科学技术的发展等原因会变得不够勤勉”[28]。由于尽职调查义务的这种灵活性，很难先验和抽象地确定受这些规则约束的国家的具体义务。因而这一义务的内容总是取决于每个案件的实际情况，“需要具体评估”[29]。
根据案件中的某些事实可判断国家是否履行了尽职调查义务。首要条件是对损害的合理预见性，其次需要国家有合理的干预能力，后者或许是在人权条约管辖或者适用性中引入能力作为管辖权标准的原因。为了获得合理的干预能力，国家往往需要与损害源有联系。禁止酷刑委员会在两份申诉的受理决定中依据一系列事实因素确认了法国具有能力：缔约国与叙利亚民主力量(危险源)的联系，后者的合作意愿，缔约国曾经接回过被拘留在叙利亚东北部营地的 35 名未成年人的事实[ 1]；加之法国对营地情况的了解(合理预见性)，进而得出结论“缔约国与申诉人之间存在管辖联系”[ 1]。这显然是国家尽职调查义务的检验标准。因此，委员会这种确定管辖权的方式提出了一个问题：将国家的人权义务的成立条件理解为国家尽职调查义务的检验标准是否合理？
2. 缔约国人权义务的适用条件不等同于人权义务的具体内容
如果认为人权条约管辖关系的确定涉及在特定案件中确保条约人权义务的适用性，那么这一确定程序在逻辑上应先于对该义务实质内容的评估。换言之，管辖作为人权义务的触发因素，界定了人权义务适用于一个人或多个个人的门槛。而一国对风险源的控制和对侵权信息的了解关注的是义务的内容。只有当第一个前提(管辖)已经确立时，人们才能评估在特定情况下国家的人权义务延伸到何种程度，以及国家的行动是否有望防止特定的负面结果。委员会将这两种独立的操作混为一谈，使人权条约管辖关系的判断从根本上变得毫无意义。国家抽象地承担着积极的保护义务，却尚不清楚其未能进行干预的侵权行为是否属于有关国家的管辖范围。这意味着，在以“能力影响”确定管辖的实践中，恰恰缺失了对国家与个人之间人权管辖关系的单独判断。
联合国人权理事会反恐中注意促进与保护人权和基本自由特别报告员和联合国法外处决、即决处决或任意处决问题特别报告员也持有类似立场。在《关于对叙利亚难民营中的儿童的域外管辖权的联合报告》中，他们认为对叙利亚北部难民营中的儿童及其监护人的控制是一个事实问题，包括国籍国的行为与所指控的违法行为之间的接近程度，与拘留儿童当局的合作、接触和沟通的程度和范围，母国能够在多大程度上结束违法行为[30]。这无疑是将人权管辖关系中的“控制能力”解释为国家履行尽职调查义务的可能性。这些报告员以个人身份开展工作，他们的报告是专家意见，不具有法律效力。这种为了鼓励有关国家营救难民营中的个人的立场可以理解，但是政治呼吁与国际人权法下国际法律义务的确立是两回事。虽然在禁止酷刑委员会的决定中没有体现，但从委员会列出的考虑因素来看，很难说没有参考相关特别报告员的观点。
这种混淆，可以抽象出一个通用的推理模式：在确认存在一个对个人权利有害的情况之后，考察有无证据表明国家有能力协助或以其他方式改变或减轻这种有害情况，如有，则被认为足以说明有关国家有改变这种状况的人权义务，因此该国具有对此种情况的人权管辖权[31]。可见这种推理完全放弃了人权条约适用的传统概念，仅仅以谁适合或者有能力对特定的人权侵害状况承担义务来确定(更准确地说，是分配)国家的人权管辖，这是本末倒置的。
此外，禁止酷刑委员会将曾经有成功遣返儿童的行为作为确定法国能力的一个因素。这可能会反向激励其他国家以不具备能力为由放弃解决问题的政治努力[20]。
总之，将能力作为人权条约域外适用的充分条件并不合适。能力本身不足以成为分配人权义务的充分理由，以能力确定缔约国管辖的行为使人权条约的管辖条款从根本上变得多余。
三、禁止酷刑委员会扩大《禁止酷刑公约》域外适用的原因和影响
禁止酷刑委员会在解释条约时更多体现了一种乌托邦式的想法，即应该扩大解释人权条约的适用范围，以避免保护的真空。而许多国家反对建立一种普遍的人权制度，担心这会对国家主权产生负面影响。实际上，正如马尔蒂 ·科斯肯涅米(Martti Koskenniemi)所言，人权条约的域外适用问题可能揭示了存在于理想和现实之间的某些潜在紧张关系，即期望国际法赋予个人的保护与国家实际承担和履行的义务之间的差距[32]。委员会在这两者之间的平衡与妥协又根植于其机构的非司法性质与其工作方式的“近司法性”的落差。
(一) 禁止酷刑委员会的价值追求与实在国际法规则的差距
尼哈尔 ·布塔(Nehal Bhuta)认为，在人权条约诞生之初，威斯特伐利亚国际体系被视为理所当然[33]。这是一个以国家独立、互不干涉内政为原则的体系。因此，按照传统观念，国际人权条约在很大程度上是“以国家为中心的法律”[34]。这在国际人权条约规则层面体现为两方面：一是国家的人权责任主要是领土性的(“领土”是国家地位的经典属性之一) [35] ；二是国际人权条约虽然关注作为个人的权利持有者与作为义务承担者的国家之间的两级规范关系，但私人行为者一般不被认为直接受国际人权条约约束[36]。然而，这种既定的“国家中心主义”国际人权法却在条约机构的解释和非国家行为者影响力的增加中逐渐瓦解。
1. 非国家行为者的侵权行为处于国际人权法的归责之外
国际人权法作为一种国际义务体系，其根本目的是约束国家保障其管辖范围内个人的基本权利。这些权利包括纵向维度(国家尊重和实现个人权利)和横向维度(国家保护个人免受非国家行为者的侵害)[37]。在后一种情况下，国际人权条约不仅适用于个人与国家之间的关系，更要求各国采取措施在私人之间落实人权。如果国内法未能在私人当事方之间实施国际人权法，那么该国就是违反国际人权法义务的[38]。当侵犯人权的行为发生在一个国家的领土上时，这种横向效力可能会很有作用。在这种情况下，国家被假定对其领土有足够的控制权，可以防止潜在的侵犯人权行为。然而，这一设计并不针对非国家行为者在域外侵犯人权的行为。换言之，一国国民在域外遭受非国家行为者的侵犯，国家是否采取行动取决于国内法的域外适用，这以国家行使域外管辖权为前提，而不是以国家对相关个人存在人权管辖关系为条件。
有学者指出“国际人权法根本没有考虑到那些受到非国家行为者侵犯的人的权利”[39]。因此，有学者认为，人权制度的改革应该摆脱国家的核心作用[40]。这也为普遍主义的人权义务主张提供了新的论据。理论上看似理想且概念上可行的东西，实施起来却非常困难。在法国遣返案中，显然法国不能对叙利亚营地中发生的直接侵犯人权的行为承担责任，当时的叙利亚当局也已经失去了对相关地区的控制。在这一地区，侵犯人权的行为是由库尔德人领导的非国家行为者联盟造成的，该联盟也被称为叙利亚民主力量[41]，其反抗叙利亚政府的权威，并且不是人权条约的缔约国。要求该联盟承担营地的人权保护义务可以根据国际人道法中非国际武装冲突的国际法规则提出，但是这种现实可能性和保护人权的有效性不明显。
禁止酷刑委员会当然清楚现有的国际人权制度不足以解决叙利亚营地中的人权问题，因此借助国际联系和“能力影响”的概念让国家直接承担人权义务，实际上是为消除人权保护真空迫不得已选择的一种义务分配方式，但这种分配方式是没有合法性基础的。
2. 禁止酷刑委员会对缔约国承担更多人权义务的期望
人权条约域外适用的普遍主义立场一般是为涵盖目前不属于人权保护框架的情况。换言之，这是一种价值或者道德诉求，条约机构在为权利保护的扩大解释辩护时总会求助于这种诉求①。乔瓦尼 ·博内洛(Giovanni Bonello)法官在 Al-Skeini and Others v. The United Kingdom 案中的个人意见可以说集中体现了对人权条约域外适用的普遍主义方法。“《欧洲人权公约》的缔约国以及后来每个加入国都在努力实现人权法规则的至高无上。在第 1 条中，国家承诺确保其管辖范围内的每一个人享有公约规定的权利和自由。这过去是，现在仍然是其序言中预示的议程：基本人权的í普遍和有效的承认与遵守’。 í普遍性’很难让人联想到在地理上按领土划分的遵守情况。”[42]联合国人权条约机构也在最近的一些裁决中认为，一国的人权义务延伸至其人权受到该国行为影响的所有人，无论相关个人位于何处，相关国际条约本身是否适用。例如，人权事务委员会在其关于生命权的第 36 号一般性意见中指出，各国有义务“确保全部或部分在其领土内和受其管辖的其他地方进行的、但对其领土外个人的生命权有直接和可合理预见的影响的所有活动，包括总部设在其领土内或受其管辖的公司实体进行的活动，符合《公民权利及政治权利国际公约》”[43]。在该委员会处理的 A.S. and others v Italy 案中，更是依据所谓的“特殊依赖关系”，确立了意大利对公海遇难船只上的个人的人权义务[31]。
这些观点与禁止酷刑委员会的实践一样，背离了通常意义上缔约国域外人权义务的确定方式，即认定申诉人处于缔约国管辖之下，并不专注于考虑国际条约本身的可适用性。解决和防止此类可避免悲剧的愿望是可以理解的，条约机构和法院实际上是在表达：在这些涉及个人生命和安全的案件中，缔约国应该采取更多行动。但委员会对缔约国提出这种深受其价值判断影响的要求，不仅采用的论证思路缺乏国际人权法依据，在条约解释上还违反了《维也纳条约法公约》，超过缔约国根据相关人权条约承担的国际法义务，并进一步威胁委员会职能行使的合法性。
(二) 机构性质的非司法性与工作方式“近司法性”的矛盾
本文讨论了不同条约机构和司法机构在类似背景下处理人权条约域外适用的案例。可以看出，联合国条约机构试图扩大人权条约的域外适用，而欧洲人权法院则保持克制，严格限制其审理案件的能力和责任。这种结果上的差异与二者在体制和工作方式上的不同有关。前者是一种非常设性的专家委员会，缺乏具有约束力的权威；后者则是一个常设法院，做出的判决具有约束力。
在个人申诉程序中，条约机构的工作也像司法机构的那样可被分为认定事实和适用法律两个阶段，条约机构通过对来文进行书面审查，根据各自条约作出决定。但条约机构没有执行机制，也并不具备确保缔约国履行义务的可行能力，缔约国是否遵守委员会的决定取决于自身的意愿。工作方式披上司法职能的外衣，本身却不具备司法机构的资格，这极易使委员会本身陷入机构无能的恐惧中。实践中，委员会与这种恐惧的对抗体现在提高自身决定的权威性和影响力上。
1. 禁止酷刑委员会提高自身决定影响力的努力
一些条约机构认为他们的决定近似于法官的裁决。例如人权事务委员会认为，“委员会根据《公民权利及政治权利国际公约任择议定书》发表的意见表现出司法裁决的一些主要特点。这些意见是本着司法精神达成的，体现在委员会成员的公正性和独立性、对《公民权利及政治权利国际公约》文义深思熟虑的解释以及决定的终决性质”[44]。禁止酷刑委员会更是公开将其决定称为“判决”② , 并在个人申诉的审议中不断引用自己之前的决定。然而，这些人权条约机构对自身决定权威性的高期待却并没有规范性的程序规则来支撑。禁止酷刑委员会据以开展工作的《议事规则》并未提及正当程序的基本原则或条约解释的一般规则。这也是导致禁止酷刑委员会通过解释对《禁止酷刑公约》明文规定的适用条件不断稀释，甚至利用“能力影响”方法导致缔约国人权义务和《禁止酷刑公约》的适用范围看似趋于无限的原因，严重偏离缔约国在《禁止酷刑公约》文本中达成的人权普遍主义和国家中心主义的平衡。
另外，禁止酷刑委员会盲目扩大公约的域外适用，却忽视了对在具体的案件中获得可靠的事实记录、作出准确的事实认定的实际困难是巨大的，正如一位评论家所问：“这些问题真的适合由人权机构来处理吗? ”[45]在第 1045/2020 号来文中，委员会在审查案件可受理性时提及“鉴于 A.D. 目前的处境，让她提供书面授权不具有现实可能性”[2] ，以及在第 922/2019 号来文中，法国政府抗辩时提出，申诉人没有提供任何证据证明他们的亲属遭受违反公约的行为[ 1]。换言之，申诉人事实状态不清，来文提交人不能提出可以论证的理由，不能表明遭受酷刑的风险是可预见、现实存在、针对个人且真实的。在事实不清的情况下，委员会在以往的案件中会据此认定申诉明显缺乏根据，不予受理[46]。在本案中却模糊处理，参照儿童权利委员会对营地总体状况的认定将其作为本案具体事实的证据。这种不严谨的事实认定方式甚至还延续到条约适用阶段。
为什么法律适用和事实认定存在困难还要“毅然前行”，说到底，委员会还是不希望自己“缺位”或者“失声”，希望扩大自己的影响力。
2. 禁止酷刑委员会解释和适用《禁止酷刑公约》的方式不合法
与委员会尽力提高自身影响力相对应的是其条约解释的“非法性”。在条约解释方法上，个别学者认为，人权条约不受条约解释的一般国际法规则的约束[47]。但目前并没有被普遍认可的解释人权条约的新方法。人权事务委员会也经常会提及《维也纳条约法公约》，表明它仍然是解释国际条约的一般国际法。
根据《维也纳条约法公约》第 31 条，条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义善意解释之。禁止酷刑委员会在法国遣返案中对管辖条款的解释或许可以被理解为考虑到《禁止酷刑公约》预防和制止酷刑的目的和宗旨，但《维也纳条约法公约》并未允许将对目的和宗旨的考虑凌驾于其案文之上。《禁止酷刑公约》虽以消除全世界范围内的酷刑和虐待为最终目标，但公约本身只设定了各国在其管辖领土内的义务。如果允许禁止酷刑委员会为实现公约的最高目标而任意解释公约条款，那无异于赋予了委员会“立法”的权力。禁止酷刑委员会委员托德 ·F ·布赫瓦尔德(Todd F. Buchwald)就在法国遣返案的个人意见中指出了这一点，即公约谈判中明确排除了《禁止酷刑公约》管辖条款过于宽泛的解释[ 1]。仅仅因为条约机构为了避免不希望看到的结果，就无视或“修正”条约或法律文本，显然违反了条约机构及其委员的职能权限。
此外，在条约解释材料上，禁止酷刑委员会在这两项申诉中很大程度上采纳了儿童权利委员会的观点，即使认为儿童权利委员会的决定本身可以为《禁止酷刑公约》解释提供信息，但在禁止酷刑委员会的决定中赋予这些文件的意义明显超出了作为解释资料的常规范畴，解释条约是法律实践而不仅仅是观点借鉴。何况不同条约存在文本差异，不能想当然地认为每项条约的解释都必然适用于其他条约。
值得注意的是，在禁止酷刑委员会内部，这种条约解释方式也遭到了强烈反对。委员会的决定以微弱的优势(5 票赞成，4 票反对)通过，4 位反对的委员都提交了不同意见。在“委员会委员柳华文、前田直子和巴赫季亚尔 ·图兹穆哈梅多夫的联合意见”中，他们从《禁止酷刑公约》多项涉及管辖条款的案文中得出结论，《禁止酷刑公约》的明文规定不允许有任何回旋余地，因为它包含的是《维也纳条约法公约》第 31 条第 1 款规定的用语的“通常含义”。这与《儿童权利公约》第 2 条第 1 款的措辞不同[ 1]。并指出，将管辖条款的适用范围延伸到据称受害人的被关押地点是“毫无根据的”。他们指责多数委员的做法是一种对创始条约“松散，甚至是轻率的”解释，是一种越权行为[ 1]。显然，这些委员深刻认识到，当委员会的政策目标或价值观偏好取代解释规则时，法治作为建立国际裁判机构背后假定的目标(同时也适用于国际组织和条约机构)就会受到损害[48]。这种损害后果使得在条约机构内部、条约机构之间以及缔约国对条约机构的信赖利益都会受到干扰和影响。
(三) 禁止酷刑委员会的新结论无益于提高其权威性
二战结束以来，国际法中实证主义方法占据主流，坚持采取务实和现实的人权制度，不以国际权威彻底取代或削弱国家主权权威，而是通过有效的国际机制平衡对国家主权的支持，以这些国际机构作为协调中心，随着时间推移发展协商一致的准则和一致的做法[33]。受这一思想影响建立的人权条约机构的主要任务是监督缔约国对各自人权条约的遵守和实施。因此，委员会的权威性在很大程度上取决于他们的工作与国家法律秩序的建设性互动[49]。根据公约，委员会作为专家机构所作的决议本身没有法律约束力，这种影响力来源于缔约国对相关人权公约义务的尊重，对条约机构职能和工作的尊重，对其监督和促进公约实施工作质量和公信力的认可。如上所述，委员会在相关案件中不仅在条约解释的合法性方面表现不佳，在采用明确的论证思路上也存在缺陷，这不利于提升委员会的权威性。
首先，在人权条约机构与国内法律秩序之间的互动上，缔约国并不总是像对待国内、国际的法院意见那样尊重条约机构的决定，能否落实决定还取决于缔约国的政治意愿和现实能力。如果委员会罔顾各国国内现实作出决定，就难以获得尊重。其他欧洲国家也面临和法国一样的遣返申请，荷兰政府对不遣返政策的原因作了简要陈述，对法国也有参考价值。这些因素包括：①国际关系(荷兰政府与叙利亚没有外交关系，法国也是，在叙利亚没有使馆、领馆或者其他代表机构)；②被遣返者的人身安全(强行营救可能真的危及被遣返者的生命和人身安全)；③国家的安全(有战斗经历的儿童会构成威胁[41] ，儿童与父母分离是一个法律上复杂的程序，这意味着如果儿童被遣返，“圣战者”父母可能会返回荷兰或者法国)。本文提及的条约机构和司法机构在解释管辖条款时都面临着推理上缺乏说服力的问题。儿童权利委员会及禁止酷刑委员会依赖国家的“能力”确立了松散的人权管辖关系，回避了确定人权义务的规范性方法。委员会的这种“自定义”管辖概念的做法早已偏离公约和缔约国的职能授权，并可能会削弱自身的权威性。
此类危机不久前在欧洲人权法院中已出现。2015 年，欧洲政府领导人在《布鲁塞尔宣言》中重申了他们对欧洲人权法院和《欧洲人权公约》的期望，强调“《欧洲人权公约》建立的监督机制的附属性质”，“国家当局发挥的主要作用及其在国家一级保障和保护人权方面的优势”[50]。各国强烈希望欧洲人权法院尊重其国内的政策选择。或许正是基于国家对法院的质疑，欧洲人权法院最近在条约域外适用上采取了限制性的做法。即便是司法机构也不具有凌驾于国家之上的权威，相比之下，人权条约机构的运作可能更像外交或者政治行为，而非司法行为。它们更需要在“监督愿望和合作需求之间摇摆”[51]。禁止酷刑委员会必须认识到，人权的保障和实现需要各国有改革的政治意愿和能力，委员会无法强制执行，只能通过认真对话加以鼓励。
其次，委员会的实践在国际层面的影响也值得分析。国际人权法中一直存在一个问题，即联合国人权条约机构的解释实践是否应被视为在解释不同机构负责监督的公约时具有一定相关性的原始材料。2011 年，国际法院在 Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo 案的判决中对人权事务委员会的解释“高度重视”[52] 。10 年后，国际法院在 Qatar v. United Arab Emirates 案中面临如何对待消除种族歧视委员会对条约解释的问题时，发现消除种族歧视委员会在条约解释实践中持续扩大缔约国的义务范围和条约的适用范围，与条约文本存在相当多的不一致。在这种情况下，国际法院回顾了它在 Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo 案中的立场，它当时曾指出，“在行使司法职能时，绝无义务仿照委员会的解释来确定自己对条约的解释”[52]。并进一步指出，国际法院在“认真考虑了消除种族歧视委员会采取的立场”基础上，仍坚持“按条约解释的相关习惯规则”，最终得出了与消除种族歧视委员会不同的结论[53]。
禁止酷刑委员会适用的“能力影响”概念在国际司法裁决和条约机构决定中的影响和地位仍有待观察。值得注意的是，欧洲人权法院也没有承认“能力影响”是确定人权义务和条约域外适用的方法。尽管两名法官在他们各自的意见中表达了对这一方法的赞同[54]，当事方和法庭之友也提及了这一方法[55] ，但法院的最终判决拒绝了这一立场。
四、启示和结论：国际人权条约机构该何去何从
《禁止酷刑公约》原本是适用于各缔约国领土管辖范围内的国际条约，并未授权缔约国在别国的领土管辖范围内实施。禁止酷刑委员会近年来在某些个案上对缔约国在人权条约下的义务范围做了扩大解释，这一解释是一把“双刃剑”。在为条约域外适用的普遍主义倾向贡献自己声音、消除人权保护真空的同时，也应注意到，以牺牲相关国家的主权利益为代价，在没有法律明确规定的情况下扩大国家义务，存在滥用自身职权、引起缔约国反对的危险，并可能削弱自身的合法性和权威性。
随着人权主流化，国际人权法及其相关机制的激进化发展似乎已经成为一种趋势。但无论如何，国际人权条约机构的运作需要立足实际，合乎国际法，否则就难以行稳致远。
第一，人权条约机构应尊重各自条约对其所作的任务授权，保持自我克制。国际人权条约规范追求的是一种理想的状态，而非对现实的反映。这就导致条约机构在监督过程中在严格适用人权条约规则与基于所谓道德敏感性提出更为广泛更高要求的做法之间徘徊。一方面，绝对忠于实在法，存在一些权利难以得到有效保护的可能。另一方面，允许法律的“内在道德”凌驾于合法性原则之上，可能会导致法律的滥用，并破坏保护个人权利的法律体系。应该明确，条约机构的职能不是对道德错误作出评判或实施惩罚，而是基于事实适用现有的国际人权法。从整体和长远的意义上，国际法是长期以来形成的一种微妙平衡。条约机构应在国际法的框架下，尊重国家在保护和实现人权方面的作用，以及国家在采取何种措施保护人权方面的自由裁量权。
第二，条约机构在解释方法和法律推理方面应当建立更明确的思路。如上所述，条约机构的监督工作是将人权条约规范适用于事实的活动，在执行这一活动时应受到法律方法的指导和约束，以避免某种类似“法官暴政”的行为，即条约机构将自己的道德或价值观强加于人，从而偏离现行法[56]。在条约解释上，应始终立足《禁止酷刑公约》本身，遵守现行的条约解释规则，不能将其他机构对其他条约的解释直接适用于《禁止酷刑公约》的解释。即使可以将其他条约机构对相似权利的解释作为禁止酷刑委员会在解释《禁止酷刑公约》相关条款时的参考资料，也应当对不同条约的条款进行甄别，不能毫无差别地借鉴。
第三，尽职调查义务在检验国家是否履行了域外人权义务方面具有潜力，但应以具有基于条约域外适用产生的域外人权义务为基础。《禁止酷刑公约》第 2 条同时包含对管辖条款的限定和对缔约国尽职调查义务的要求。不可否认，在非国家行为者和跨国公司境外侵犯人权越来越普遍的情况下，考虑到尽职调查的积极义务要求国家采取一切合理手段来减轻可预见的人权风险，在某些情况下，国家防止和制裁有害的私人行为的行动是可能的。如果一个国家知道或应该知道特定风险，有能力采取合理的预防和惩罚措施，但未能采取相应措施，则可以确定为国家责任。其中，两个组成部分尤其需要注意：其一，很难确定在什么情况下国家可以预见人权风险，因为对私人活动的全面监控本身可能会违反不干涉原则。其二，尽职调查标准仅要求各国采取合理的手段。由于各国能力差异很大，最需要采取措施的地方往往最缺乏能力，尽职调查标准的适用必须确保各国不会承担不成比例的负担。同时，基于能力的方法也承认各国在其领土之外的监管和执法选择有限。
本文虽然批判了禁止酷刑委员会对人权条约域外适用的条约解释及法律推理，但是人权条约可以域外适用以及缔约国的行为会产生域外人权义务这一立场已经被广泛接受，今后仍会持续争议的问题在于依据何种标准确定人权条约的域外适用。同时，禁止酷刑委员会适用的尽职调查义务与域外人权义务之间的关系也为我国在相关领域的行为提供了启示。
近年来，国内企业海外投资活动不断增加，国际社会也开始注重通过国家义务来规制海外企业的经营行为，这就导致国家有可能被要求因海外企业的行为而承担域外人权义务。但国家存在的域外人权义务的法律基础很多，并不必然导致承担基于特定人权条约的域外人权责任。
我国一直以来积极推进国际人权治理，基于有效的国际法促进国际人权法及其相关机制的发展，以维护以国际法为基础的国际秩序。2023 年颁布的《中华人民共和国对外关系法》申明中国在人权领域的基本主张， 即“中华人民共和国尊重和保障人权，坚持人权的普遍性原则同本国实际相结合”。在叙利亚营地中被羁押者的人权问题很突出，但更应该看到叙利亚营地所涉及的更广泛背景是产生这一人权危机的根源。作为发展中大国，中国还应当延续现在的对外援助和人道主义行动方式：呼吁国际合作应对叙利亚人道主义危机并积极寻求冲突的政治解决方案。这种方式既体现了中国主张的不干涉原则，又体现了对人权问题的务实态度。
总之，人权的普遍主义应该建立在现行有效的国际法基础之上，应该符合实际，而人权条约机构在发展人权普遍主义过程中的激进性值得关注和反思。基于此，我国可在适当场合向国际社会表明自己的法律立场，维护国际人权治理的合法性和有效性。
