作者简介：胡春波，在读硕士生，主要从事社会法等方面的研究；董文勇，副研究员，法学博士，主要从事社会法、卫生法等方面的研究。
摘 要：融合教育是保障特殊需要儿童权利的重要路径，国家大力发展融合教育。然而，当下的政策愿景与实际现状间存在显著差距。现有研究多从教育领域探究原因，却忽视了“健康－教育”的分立使得融合教育中的健康保障与教育保障呈现出了“分治”局面。因此，应当确立“健康－教育”统一下的国家健康保障义务，明确义务主体并细化为四个维度的具体内容，打破“健康－教育”分立现状，从“分治”走向“共治”，为特殊需要儿童融入普通教育体系提供健康支撑，推动融合教育回归权利保障本质。
关键词：融合教育; 国家义务; 特殊需要儿童; 健康保障
1问题的提出:政策愿景与实际现状
1．1政策愿景
1994年《萨拉曼卡宣言》(Salamanca Statement)正式提出了融合教育(Inclusive Education) 的理念，迄今为止已超过三十年［1］。2006年，联合国发布了《残疾人权利公约》，明确指出，残疾人不因残疾而被排拒于普通教育系统之外［2］。在国际共识的引领下，我国对融合教育的政策支持更是持续加码。2016年起，国家将义务教育阶段普通学校随班就读和特殊教育学校就读的残疾学生生均公用经费标准提高到6 000元，相当于普通学生的6－8倍，并纳入义务教育经费保障机制［3］。自2021年起，融合教育作为一门专业被纳入到普通高等学校本科专业目录的专业名单中［4］。2022年的《特殊教育发展提升行动计划》提出，“推进融合教育，全面提高特殊教育质量”［5］。2026年6月，国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划(2026 － 2030年)》中更是明确提出［6］，“健全残疾人教育体系，设立专项资金，推动融合教育发展”。因此，从当下的政策导向来看，顶层设计、资源配置与未来规划都彰显出国家推动特殊需要儿童随班就读，发展融合教育的目标的坚定决
1．2实际现状
融合教育区别于过往的要求特殊需要儿童进入特定的特教学校的教学模式，融合教育强调不要过度区分儿童之间基于生理缺陷和心理障碍而产生的差异，尽量采取随班就读的方式，帮助特殊需要儿童融入普通教学模式。随着融合教育理念的广为传布，人们越来越意识到，特殊需要儿童进入普通学校就读，不仅是生存所需，更是权益保障。学校“当然地”具有接纳特殊需要儿童的义务，特殊需要儿童“天然地”应该进入普通学校接受教育［7］。
然而，政策愿景与实际现状之间却呈现出明显的张力。如下表所示［8］，2021 － 2024年的四年是我国经费保障机制持续运行的时期，但在这段期间我国特殊教育学校就读学生的占比却呈现上升态势，随班就读比例未见显著改善。2025年，湖北武汉、江西南昌两地均发生普通学生家长因特殊需要儿童随班就读而组织子女集体罢课的公共事件，引发了社会的广泛关注［9］。这些现象的背后，折射出融合教育推进过程中所面临的深层矛盾。教育领域虽然已构建起支持融合教育持续正向发展的政策框架和经费保障机制，但特殊需要儿童随班就读的情况却并未得到显著改善，我国融合教育正面临着形式融入却实质排斥的困境，政策愿景与实际现状间存在显著差距。结合前文数据与现实矛盾的综合分析，这是否从侧面说明，在当前的情形下，融合教育的深度推进仅依靠教育领域的持续资源投入难以获得显著成效。特殊需要儿童随班就读受阻的现状不仅制约着融合教育的深入发展，也对教育公平的真正实现构成了挑战。
2问题原因聚焦: “健康－教育”的分立
客观而言，我国融合教育推进缓慢是多重因素作用下的结果，其中涉及专业师资队伍短缺、社会大众的包容度不足、区域教育资源分配不均等问题，现有研究也多围绕上述显性问题展开探讨，却忽视了“健康－教育”分立这一隐性矛盾。因此，本文将研究重点聚焦于健康与教育两大领域分立这一症结，分析其是如何从思维、制度和实践三个层面制约融合教育的深度发展，探寻破解融合教育困境的路径。
2．1分立下的思维体现: 融合教育下的认知偏差
健康权与受教育权作为儿童的基本权利，两者并非处于相互孤立的状态。健康是儿童开展学习的重要前提，良好的学习状态也会为儿童的身心健康提供助益。
从权利关联层面来看，健康权是特殊需要儿童能够平等参与融合教育的基础和前提。相较于普通儿童，特殊需要儿童因生理缺陷(如身体残疾、感官缺失)对健康状态具有更强的依赖性。良好的健康状态是其能够适应普通课堂教学节奏、参与集体活动和适应校园生活的基础。倘若缺乏针对性的国家健康保障，特殊需要儿童可能因身体不适、心理焦虑而难以参与到正常的教学活动，最终即使进入普通学校也可能陷入到学校、教师和同学排斥的处境，受教育权的实现更是无从谈起。
从国家义务层面来看，国家在融合教育当中承担的健康保障义务，并不是教育义务和医疗义务的简单相加，而是结合两类基本权利的共同需求形成的综合义务。很多人会用分立的思维看待这项工作，将国家义务划定为教育部门提供教育支持的义务，以及卫健部门提供健康保障的义务，忽略了两个部门在融合教育实际开展过程当中需要相互配合、协同推进。这样片面的认识让国家层面的健康保障义务缺少整体、系统的安排与落实，特殊需要儿童即便获得进入普通学校就读的机会，也会因没有稳定持续的健康保障支撑，很难真正融入日常的普通教育环境当中。
从教育认知层面来看，很长一段时间里，我国整体教育体系都把传授知识当作核心发展目标，健康保障相关工作常常被划分在常规教育体系之外，成为单独的工作内容。这种把健康保障和教育支持分立看待的思维，在教育工作的开展过程当中表现得十分明显。这样的传统认知，同样延续应用到了融合教育的实践当中，使特殊需要儿童真实的身心健康需求很难在日常教育环节里得到足够关注与合理重视。与此同时，大众以往对健康的整体认识也较为片面，人们大多只把身体健康、没有疾病当作健康的全部内容，却忽略心理健康状态、日常社会适应能力等多个重要层面的内在含义。这种认知局限，让实际的健康保障工作大多只围绕基础疾病治疗展开，难以全面满足特殊需要儿童在融合教育环境当中产生的整体健康需求。
融合教育的本质是实现特殊需要儿童健康权与受教育权的协同保障。然而，当前我国融合教育推进过程中，“健康－教育”分立较为严重，目前针对特殊需要儿童，更多关注的是因残疾和障碍所引起的行为症状及社会功能的改善，促进其融入社会并降低社会边缘化的风险，但对于残疾儿童其他的卫生与健康问题关注不足［10］。
2．2分立下的制度投射:健康与教育保障体系的协同失灵
“健康－教育”的分立不只是认知问题，其实质已反映在制度设计与资源配置中，造成教育与健康保障体系缺乏有效衔接，国家健康保障义务的落实陷入困境。
在制度设计上，教育与健康领域的政策规范呈现出缺乏协调的状态。教育领域相关法规如《残疾人教育条例》主要聚焦特殊需要儿童的入学机会、教育资源配置和师资队伍建设等教育领域核心要素，对健康保障的规定仅作原则表述，未明确健康保障的具体内容。健康领域相关法规如《基本医疗卫生与健康促进法》《残疾人保障法》等更多侧重群体化的健康权益保护，未针对融合教育场景中特殊需要儿童的个性化健康需求作出规定，校内康复服务缺乏政策依据与专业指导，制度层面的分立造成健康保障与教育支持无法形成协同效应，国家健康保障义务沦为纸面要求。
在资源配置上，教育资源与健康资源的分配呈现难以兼顾的局面，学校作为融合教育的核心场所缺少必要的健康服务资源配置，多数普通学校没有配备专业的康复教师，特殊教育资源教室的建设大多侧重教学设备的配置，忽略健康监测和康复训练等相关设施的配套，部分学校配备相关人员也缺少与医疗机构的专业对接机制，难以提供科学的健康服务，医疗机构的健康服务并未向教育场景延伸。此外，医疗机构的诊疗服务大多局限在医疗场所，并未建立与学校的常态化沟通机制，难以及时掌握特殊需要儿童在教育过程中的健康状况变化，难以提供针对性的校园健康支持建议。
2．3分立下的实践困境:特殊需要儿童的融合发展受阻
“健康－教育”分立在实践层面直接导致特殊需要儿童的健康需求与教育需求无法得到统筹满足，使其难以真正融入普通教育体系，最终制约了融合教育政策愿景的实现。
于特殊需要儿童而言，“健康－教育”的分立会让他们的健康需求和学习需求面临脱节的问题。当下很多特殊需要儿童依靠现有政策支持，能进入普通学校开展学习生活，但学校内部并没有相应的健康保障体系，儿童自身存在的各类健康问题，将直接阻碍他们融入校园学习生活。患有多动症的儿童，在日常学习中，需要学校持续做好行为引导以及心理疏导，但多数普通学校缺少专业的心理教师，也没有成熟的专项训练机制，很难为这类学生提供符合实际需求的支持，很多家长只能将康复机构当作拯救自闭症儿童的万能之地，而忽视了孩子应有的受教育权利［11］。问题的本质是分立下健康保障未能与教育过程深度融合，特殊需要儿童的健康权与受教育权无法得到有效实现。
于家庭而言，“健康－教育”分立加重了特殊需要儿童在教育与健康保障上的负担。学校和医疗机构没有形成协同机制，家长一边要对接学校安排好的各项教育工作，一边还要联系医疗机构办理各类健康服务。家长需要经常在学校和医疗机构之间来回奔波，同时还要自己整理两边的相关信息，再结合实际情况，为孩子制定符合自身情况的成长与学习安排。这样的过程，会给普通家庭带来很大的生活压力。很多家庭没有足够能力承受这样繁重的压力，也有的家长担心孩子在普通学校里得不到充足的健康照顾，最后只好选择把孩子送到专门的特殊教育学校就读。于学校而言，“健康－教育”分立导致学校在融合教育实施过程中力不从心。普通学校中的任课教师，大多没有接受过系统的健康知识和专业技能培训，很难及时发现特殊需要儿童存在的各类健康问题，也无法为这些学生提供相应的健康帮助。学校也并未同医疗机构建立稳定的合作沟通机制，学生在校出现突发健康情况的时候，学校很难采用合理规范的方式进行处理。很多学校由此担心产生各类办学风险，更不愿意接收特殊需要儿童入校学习。
3问题的演进: “健康－教育”统一下的国家健康保障义务
3．1国家健康保障义务下之“国家义务”
前文所聚焦的“健康－教育”分立困境，本质上是教育与卫健部门间出现的跨部门协调失灵。长期以来，两个主体的相关工作仅依靠自身行政职能下的履职约束，而这种履职约束会根据各自领域工作的优先级以及现实条件综合履行，缺乏刚性约束。相较于履职约束，法律层面的义务具有强制性与强约束力。因此，破解“健康－教育”分立的局面，应当将分散于不同部门的行政职能，上升为统一且完整的法律义务，明确各自对特殊需要儿童健康权与受教育权协同保障的底线责任。然而，该项义务难以由单一行政部门独立完成，必须依托具备调配全域资源能力的国家来承担，由中央与地方各级政府协同落地，从而形成“国家义务”。这种“国家义务”是立足于我国宪法及国际人权公约框架确立的法定责任，并非单纯政策倡导层面的常规工作职责，二者的约束力与法律后果有本质区别。
从权利实现角度来看，积极权利与消极权利的划分是现代宪法对权利理论的基本分析范式。健康权具有积极权利的特征，因而健康权的实现不仅需要他人承担不妨碍义务，更需要强调如何通过公共权力的行使和公共制度的构建来促进公民的健康利益［12］。这一权利属性打破了权利保障仅停留在消极不侵害的认知。此外，人权作为人之为人所享有的权利，既是国家有可能对个人做什么的限制，也是国家有责任为个人做什么的说明书［13］。这一内涵明确了国家在公民权利保障中的核心定位，国家不仅要以公权力划定行为边界，避免对公民基本权利造成侵害，更要以积极的作为履行权利保障责任。健康权作为公民的基本人权，其实现更是离不开国家的主动保障，国家需以人权保障的基本要求为遵循，将健康保障纳入公共治理的核心范畴，通过系统性的制度设计，让每个公民都能平等享有健康发展的权利，切实兑现人权保障的国家责任。
从义务落实角度来看，由于健康权保障的义务主体并非仅承担消极的不干预义务，更需履行积极的保障义务，通过规则保障、组织保障、给付保障、程序和秩序保障等主动行为，为公民健康权的实现创造必要条件。因此，相较于其他主体，国家拥有统筹公共资源、制定公共政策、协调社会各方的独特优势，能够从顶层设计层面破解健康保障中的各类难题。因此，这意味着健康权的实现必须依托国家公权力的主动介入与制度支撑，国家作为健康保障义务的主体是实现公民健康权的必然选择。
从责任承担角度来看，融合教育下国家健康保障义务的“国家”并不只是中央政府这一单一主体。既有负责立法安排与整体制度规划的中央相关部门，也有落实政策内容、统筹各类资源的地方各级政府，还有教育、卫健、财政等多个职能部门。主体的清晰界定可以打破单一部门履职的局限性，契合融合教育中健康与教育深度融合的核心需求。中央层面的相关主体，负责制定规则与顶层规划。地方层面的国家主体，主要负责政策的落实和资源的分配工作，结合本区域融合教育的发展情况，以及特殊需要儿童的健康需求，合理调配教育和健康方面的公共资源，推动辖区内普通学校和医疗机构的深度合作，解决健康服务资源没有延伸到校园的实际问题。各职能部门是国家义务的具体履行者，建立跨部门配合机制，教育部门负责推进融合教育，建设学校健康服务体系;卫健部门负责提供医疗资源和专业指导;财政部门负责统筹和落实健康保障相关经费，各部门做好自己的本职工作，相互配合，共同形成融合教育健康保障的强大力量。
国家作为承担融合教育健康保障义务的主体，其核心价值还体现在对弱势群体的特殊保护上，特殊需要儿童因生理的特殊性，其健康权与受教育权的实现存在一定障碍，家庭与学校难以单独承担起全方位的保障责任，唯有国家能凭借公权力的天然优势，为特殊需要儿童提供普惠且专业的健康保障服务。同时，国家主体的定位也决定了其需要承担起监督与问责的职责，建立常态化的监督考核体制，对地方政府与各职能部门的健康保障义务履行情况进行督查，对未按制度落实健康保障措施的主体进行问责，确保国家健康保障义务落实见效。
3．2国家健康保障义务下之“健康保障”
疾病、衰老、残疾或可能或必然地发生在每一个人身上，在这种情况下，他们在社会竞争中就可能处于不利地位。社会竞争相较于动物界弱肉强食的生理竞争之最大不同在于社会性，个人难以抵挡的灾难通过社会整体协同解决［14］。健康表现为一种竞争资格，是个体平等参与社会竞争和获取发展机会的前提，若无健康的身心状态作为支撑，个体便失去了参与社会竞争的基础，而健康保障的本质，正是通过社会层面的制度设计与资源供给，弥补个体因健康问题形成的竞争短板，让每个社会成员都能拥有平等参与社会竞争的健康基础。
《经济、社会和文化权利国际公约》(International Covenant on economic，social and cultural rights，ICESCＲ) 第十二条规定:“人人有权享受可能达到之最高标准之身体与精神健康”［15］，这一规定明确了健康保障中的全民性内涵，健康保障并非是针对部分群体的选择性保障，而是覆盖全体公民的普惠性保障，其目的是让每一位社会成员平等地享受优质健康服务，个人的地域身份亦或是身体条件，都不能成为区别对待的理由。健康保障面向所有人是维护社会公平的底线，倘若健康保障可以照顾到每一个人的基本需求，就能减少身体健康差距带来的发展失衡问题。健康保障面向大众的基础要求也意味着相关工作必须照顾不同群体的真实诉求，制度在做到普遍覆盖的基础之上，还要做好针对性安排，结合老年人群体、未成年人群体以及残疾人群体的身心特点，搭建配套完善的保障内容，实现普遍平等与精准关怀的要求。
融合教育是保障特殊需要儿童基本权利的重要途径。特殊需要儿童作为全民健康保障覆盖范围里的重要群体，他们各类健康需求能否得到合理满足，将直接体现融合教育的实际开展效果，也直观反映了国家相关保障义务的落实情况。融合教育下的健康保障是国家全民健康保障义务在特殊教育领域的具体延伸，其核心是打破“健康－教育”的分立，将特殊需要儿童的健康保障深度融入融合教育制度构建的全过程，让健康保障成为特殊需要儿童平等参与普通教育的基础支撑。这里提到的健康保障，不是脱离校园教育环境的单一医疗帮扶，而是可以覆盖生理状态、心理情绪、社会适应能力等多个基础层面的完整权益保护，依托整体规范制度的合理安排，让健康保障举措和教育保障工作协同推进。
4国家健康保障义务的具体内涵
中国式现代化是人口规模巨大下的现代化，这一基本国情决定了融合教育下的国家健康保障义务，在维度设计中要兼顾普惠性与精准性，立足人口基数大、区域发展不均衡的现实，让健康保障既覆盖全体特殊需要儿童，又适配不同区域、不同类型儿童的个性化需求，真正实现权利保障。因此，融合教育下国家健康保障义务的落地，必须将抽象的权利保障转化为具体的义务内容，结合前文所分析的认知偏差、制度协同失灵和实践发展受阻这三个层面，国家健康保障义务的具体内涵可细化为规则保障、组织保障、给付保障、程序和秩序保障四个维度。这四个维度逐一对应前述分立难题:规则保障直指制度层面政策规范各自为政问题;组织保障破解教育与卫健等部门缺乏协同的困境;给付保障则可补齐实践中健康服务资源配置不足的短板; 程序和秩序保障则填补制度体系中监督考核机制的缺失。四个维度相互衔接共同为“健康－教育”的协同发展提供制度支撑，以回应分立下的现实问题。
规则保障是国家健康保障义务的基础支撑，需要通过立法和政策来建立融合教育与健康保障深度融合的制度体系，打破教育和健康两大领域政策规范各自为政的现状。在立法层面，要完善融合教育的相关法律法规，补充健康保障的具体条款，明确健康保障在融合教育中的地位和实施标准，还要修订健康领域的法规，把融合教育场景纳入特殊需要儿童的健康保障范围，为校内康复服务和健康监测等工作提供政策依据。在政策层面，要出台融合教育健康保障的专项文件，统筹教育、卫健等多个部门的政策，制定全国统一的实施准则，同时兼顾区域之间的差异，为地方制定细则提供顶层指引，还要把健康保障的成效纳入融合教育的评价体系，明确特殊需要儿童的权利边界，禁止以健康状况为由剥夺他们随班就读的权利。
组织保障是国家健康保障义务落地的重要支撑，核心是构建中央统筹、地方负责、部门协同的多层级组织体系，破解教育与卫健部门各自履职的问题。国家层面要建立跨部门协调机构，统筹教育、卫健、财政等部门工作，推动政策、资源和信息的协同衔接。地方层面要组建融合教育健康保障工作专班，统筹辖区内教育与健康资源，推动普通学校与医疗机构、康复机构建立定点合作关系。学校层面要建立校内健康保障工作体系，明确校长第一责任人职责，配备专职校医与健康服务人员，落实一线健康保障工作，还要强化校医与医疗机构的专业联动，建立常态化对接机制，把家庭纳入组织体系，搭建学校与家庭的沟通桥梁，形成国家、学校、医疗机构、家庭多方协同的工作合力，让各主体权责清晰、履职高效。
给付保障是国家健康保障义务的物质基础，核心是通过财政投入与资源调配，为融合教育提供充足资源，弥补健康服务资源配置不足的短板。财力保障上，加大融合教育健康保障财政投入，提高特殊需要儿童生均公用经费中健康保障专项比例，设立专项基金，通过财政转移支付弥补农村、偏远地区的资源差距。人力保障上，搭建完整的人才培养框架，培养具备综合能力的专业人员。同时，学校相关教师定期参加专业学习培训，并配套合理的评价标准与激励办法。物资保障上，制定校园基础健康设施的建设标准，同步优化校园内部基础通行配套条件。给付保障工作整体遵循普遍保障与定向关照结合的思路，在保障基础健康服务稳定供给的同时，结合不同群体的实际情况调配对应资源，满足日常工作开展的现实需要。
程序和秩序保障是国家健康保障义务的底线保障，即通过规范实施流程、建立监督考核与问责机制，形成全流程管理。实施流程方面，明确特殊需要儿童健康筛查、健康监测、结合健康状况适配教学等相关要求，让健康保障的各个环节能够有序衔接推进。监督考核方面，搭建专项的监督考核机制，把健康保障的履职情况纳入政府及相关部门的考核范畴，确定具体考核指标，采用日常监督和定期检查相结合的方式开展考核工作。问责机制方面，清晰界定各类问责情形，对未按要求落实保障义务的主体依法进行问责。此外，由于分立问题可能导致特殊需要儿童在随班就读中遭遇排斥或健康服务缺失，需搭建权利救济机制，为特殊需要儿童及其家庭提供便捷的救济途径。
5结语
融合教育是教育公平理念的有力实践，更是特殊需要儿童健康权与受教育权协同保障的重要载体，彰显着社会发展的温度。当下，我国融合教育的推进已形成坚实的政策基础，但政策愿景与实际效果存在差距。因此，融合教育的深度发展需要打破原有仅教育层面的单一推动力，将国家健康保障义务融入融合教育发展的全过程，以国家健康保障义务为牵引力，最终形成“健康－教育”的合力，为特殊需要儿童融入普通教育体系提供真正的支持力，让融合教育摆脱形式化推进的困境，回归权利保障的实质。
