作者简介

伏创宇

中国社会科学院大学法学院副教授，能源法研究中心主任，北京大学法学博士，中国行政法学研究会理事，廉政法制研究会理事，入选北京市“百名法学英才”。我国台湾地区“中央研究院”法律所访问学者，德国柏林自由大学法学院公派访问学者。

在《法学研究》《中国法学》等刊物上发表论文50多篇，主持国家社科基金课题、北京市社科基金课题、中国法学会课题、北京市教育科学规划课题、最高人民检察院课题等纵向课题，以及主持国家发改委课题、国家市场监督管理总局发展研究中心课题、江苏省无锡市质监局课题等横向课题若干项。独著《核能规制与行政法体系的变革》（2017年）、《高校校规自治的边界》（2023年）、《在发展与风险之间：核电站的安全规制之道》（2023年），主译《欧美比较行政法》（2013年）。曾获“应松年行政法学优秀成果奖”。

内容简介

核能在国家能源战略中的地位日益上升，核电站安全事关国家安全与社会安全。相应地，核电站安全规制研究是风险规制和能源法中的重要课题，也是部门行政法的重要领域之一。《在发展与风险之间：核电站的安全规制之道》于《核能规制与行政法体系的变革》一书的基础上，运用行政法学和政府规制研究的学科知识，研究了核电站安全规制中的理论基础、规制组织、程序、手段、信息公开、公众参与、损害赔偿责任以及司法审查问题，具有鲜明的本土问题意识。

本书的研究不但在对域外相关制度深入考察的基础上，为我国核电站安全规制改革提出了诸多完善建议，对于本领域相关法律制度的革新、完善具有借鉴意义，而且能够反哺行政法学总论的革新，推动行政组织法、行政行为法、行政程序法、信息公开法、国家责任法与行政救济法的研究。

本书目录

第一章核电站安全规制的行政法因应1

第一节 我国核电站的发展及安全规制现状1

第二节 核电站安全规制的独特基础20

第二章 核电站安全规制的组织构造36

第一节 隶属于总统的独立机关型37

第二节 隶属于部委的独立机关型44

第三节 部委与独立行政机关合作型50

第四节 我国核电站安全规制组织的现状与变革55

第三章 核电站安全规制的许可程序70

第一节 我国核电站多阶段许可的构造与局限70

第二节 多阶段核电站许可程序的功能与控制75

第三节 影响核电站许可程序构造的因素及方式选择82

第四节 我国核电站许可程序的目标与优化89

第四章 核电站安全规制中的信息公开95

第一节 核电信息公开的意义和原则96

第二节 核电监管信息公开的范围102

第三节 我国核电信息公开的权限分配与程序110

第五章 核电站安全规制中的公众参与116

第一节 我国核电站安全规制中公众参与的现状116

第二节 公众参与在核电站安全规制中的功能与内容121

第三节 我国核电站安全规制中公众参与的完善135

第六章 核电站安全规制的司法审查144

第一节 核电站诉讼的原告资格认定145

第二节 核电站诉讼的司法审查密度167

第七章 核电站安全规制的赔偿责任192

第一节 完善核损害的民事责任193

第二节 完善核损害的国家补偿责任204

第三节 构建新型保险与救济责任体系210

第四节 完善核损害的国家赔偿责任215

参考文献226

后记243

专家推荐

拓宽我国行政法研究的“疆域”

姜明安

北京大学法学院教授

20多年前，我曾撰文探讨“行政的‘疆域’与行政法的功能”，提出行政法的研究应当关注国家职能扩张，特别是改善与保护环境。[1]创宇博士的新作《在发展与风险之间：核电站的安全规制之道》所研究的主题显然属于国家职能扩张与保护环境的重要领域。党的二十大报告提出“积极安全有序发展核电”，将“积极”与“安全”并列表明安全规制是核电发展的前提。核电发展是“双刃剑”，一方面它能推动社会经济发展与气候改善，保障和促进实现碳达峰碳中和，另一方面它也会带来安全风险。核电在能源供应上具有可靠性与可持续性，能够减少温室气体排放，有利于气候变化的全球治理。相较于水、火（煤、石油、天然气）、风、太阳、生物以及其他（地热、潮汐、洋流、沼气……）能源，核能的成本效益更高。根据国际原子能机构（IAEA）的数据，2021年核电在我国电力结构中的占比已达到5%，较10年前的约2%有了大幅度提高，且预计到2035年会攀升至10%左右。与此同时，核电站的安全规制却游离于发展与风险之间，应当调查、评估与处理核电站建造、运营、退役等带来的种种风险。对核电站的安全规制展开研究，即是法学学者，特别是行政法学学者不可推卸的责任。

对核电站的安全规制具有十分重要的意义。首先，核电属于高效能源，但是否“清洁”仍有争议。即便是核电站的正常运营，也难以避免会产生微量辐射。如果发生核泄漏，辐射污染会则进入人体、土壤、空气与水流中，造成重大危害。因而，核电具有潜在的“污染性”风险。其次，尽管核电技术的不断发展能提升核电站的安全，实现核电站的绝对安全几乎不可能。如果发生人类可能难以预测的自然灾害（如地震、海啸等）、或者人工的施工与维护不当、或者发生恐怖袭击（尽管此种可能性很小）等，核灾难即难以避免。再次，核电站运行产生的放射性废料如何处理目前仍是世界性难题。以核电产生的废料放射性钚239为例，其半衰期长达两万四千年。最后，历史上发生过的三起特别重大的核电站事故，即三里岛核电站事故、切尔诺贝利核电站事故、福岛核电站事故均接二连三地给人类敲响警钟，可见绝对的核电站安全是难以实现的。

香港城市大学校长郭位在其著作《核电 雾霾 你》一书中讲到，核电安全离不开设备、工作人员、运营管理三大要素。本人以为，核电站的安全除了有赖于技术发展、管理优化，更离不开政府监管。核电技术发展得再好，也难免受制于“人类认知与理性”的局限。如根据《纽约时报》2011年5月的报道，美国核能规制委员会对全美104座核反应机组检查后发现，当时的灾难应对方案并未将导致福岛核电站事故的因素考虑在内。这也是为何核电站研发到第四代，仍然无法将损害发生的概率降至接近零。即便技术专家宣称核电技术足够安全，也无法消除公众对核电发展的疑虑。更何况，核电安全的保障不能只是寄托于核电企业，后者对安全保障的落实，或多或少会与公众的认知和关注点存在差异。

因此，法学特别是行政法学的研究，除了关注经典行政法的议题，还应当将更多的目光投向核电站安全规制一类较为生僻、但十分有意义的课题。行政法学可以划分为行政法总论与行政法分论（或称为部门行政法），核电站安全规制属于部门行政法的重要内容之一。美国学者肯尼思•F•沃伦在其著作《政治体制中的行政法》专设一章探讨了核能规制，德国学者所撰写的部门行政法著作（Besonderes Verwaltungsrecht）一般包括警察与秩序法、自治法、建设法、环境法等内容，而核电规制属于环境法的一部分。从行政法理论来看，法律保留、行政组织、信息公开、公众参与、司法审查、国家责任等通常的概念、制度以及理论面对核电安全规制，难免产生法解释学上的困境，而核电安全规制的特殊性会反过来推动行政法学理论的更新与变革。从行政法实践来看，国家治理的现代化、行政法的法典化、行政争议解决的法治化不能只是解决传统的行政法问题，还需要将以下新的时代议题纳入，包括：风险规制，民主、科学与行政的关系，独立规制机关，专家咨询，风险信息公开，多阶段行政程序，公法上的危险责任，司法审查的专业性……。

正如20多年前一样，本人现在仍然要呼吁拓展行政法研究的“疆域”。创宇博士不仅长期耕耘于行政法基础理论的研究，更是投入大量的精力关注部门行政法。在几年前出版《核能规制与行政法体系的变革》后，他又通过锲而不舍的努力，对此课题进行新的思考与探讨，形成此项高质量的成果《在发展与风险之间：核电站的安全规制之道》。我相信，该项研究成果对我国行政法的基础理论、基本制度以及核能规制具体实践的发展与创新，均有着重要的启示意义并将产生积极的促进作用。

是为序。

[1] 姜明安：《行政的“疆域”与行政法的功能》，载《求是学刊》2002年第2 期。

深化我国行政法学分论研究

宋华琳

南开大学法学院院长，教授

伏创宇副教授新著《在发展与风险之间：核电站的安全规制之道》研究了核电站安全规制中的理论基础、规制组织、程序、手段、信息公开、公众参与、司法审查以及损害赔偿责任问题，具有鲜明的本土问题意识。该书运用比较法的研究方法，借用中国行政法学理论体系，系统分析了核电站安全规制中实践难题，提出了诸多创新性的学术命题，也为核电站安全规制改革提出了诸多完善建议。

在研究方法方面，既有相关文献一般是环境法领域的学者，采取法律移植的进路，探讨核电安全规制法律制度的完善，而较少采用行政法学视角，解剖核电安全规制的公法原理。与此不同的是，本书作者没有局限在法律制度现况分析的层面，而是深入剖析核电安全规制背后的政治、经济与社会文化背景，着力研究核电安全规制的行政法原理与体系建构。《在发展与风险之间：核电站的安全规制之道》一书最大的特色是，“全球视野，中国问题”。

作者使用大量比较法素材，梳理了美国、日本、德国等多国立法、行政和司法部门对核电发展的态度，并将其类型化。然后挖掘中国核电站安全规制的制度史，采用功能主义比较的进路，分析国内核电安全规制运作中的重大理论和实践课题。作者的主要建树是，从行政法学视角系统建构我国核电站安全规制的分析框架，将行政法学基础理论与政府规制理论熔于一炉，仔细审视并检讨我国现行核电站安全规制组织、多阶段许可程序、信息公开、公众参与、司法审查、损害赔偿责任等制度现状，并为未来的制度变革提供了有力的理论依据和有针对性的建议。

核电站安全规制主要是一个行政法学课题，而行政法学界目前整体上对此问题着墨不多。伏创宇副教授是行政法学术界在核能规制领域的翘楚。2017年伏创宇出版《核能规制与行政法体系的变革》，这是国内核能规制领域的发端之作。《在发展与风险之间：核电站的安全规制之道》是作者在核能规制领域的又一力作，或能极大提升我国在核能规制问题上的研究水准。

核能行政法是行政法学的分论领域，扎实的分论研究能够反哺行政法学总论的革新。作者对核电站安全规制组织、核电站多阶段许可程序、核电站信息公开、核电规制诉讼的原告资格与司法审查等课题展开精细研究，能够极大深化行政组织法、行政行为法、行政程序法、信息公开法与行政救济法的研究。此外，核能法与基因技术法一样，是风险规制的典型领域之一。作者对核电站安全规制的研究，为日后开展不同风险领域之间的制度比较与学习奠定了基础。作者反思我国现行核电站安全规制体制，并明确指出了个中“病灶”。基于我国国情，作者提出了一系列具体的、具有可操作性的制度改革建议，譬如，核电安全规制组织应当契合独立性与专业性的要求，核电多阶段许可程序应当在安全与效率之间保持适度平衡等等。这些备选方案或能为我国核电事业的稳健发展作出贡献。